La décision de créer un groupe a été prise en mai 1987. Le président était M. Théodore, Inspecteur général de l’INSEE, et j’assumais la tâche de rapporteur. Le groupe a été, volontairement, constitué de personnes venant d’horizons très divers : à côté des membres des différentes administrations statistiques concernées (INSEE, SESI, CNAF), il y avait des représentants des administrations actives (Direction de l’Action sociale du ministère, Direction départementale des Affaires sanitaires et sociales (Etat), Direction des Interventions sociales d’un département, Centres communaux d’action sociale), des associations caritatives (Secours catholique, Secours populaire, ATD Quart Monde), du monde du travail social, de l’Université (économistes et sociologues)

L’objectif assigné au groupe était de proposer un programme statistique à moyen terme 1989-1993, visant à améliorer et à coordonner l’information quantitative sur la pauvreté et la précarité.

Le groupe a fonctionné fin 1987 et au premier semestre 1988. Un rapport intermédiaire sur les grandes orientations a été présenté en juillet 1988 à l’Assemblée plénière du CNIS : ces orientations ont été entérinées. Le rapport final a été diffusé en janvier 19891

Difficultés de la connaissance

Elles relèvent de trois domaines : les concepts, la multiplicité de la demande, les imperfections statistiques. Je me limiterai ici aux deux derniers

* Les demandes adressées au système statistique sont multiples

Elles sont liées à la définition et à la mise en œuvre des politiques de nombreuses institutions (Etat, collectivités locales, organismes caritatifs, caisses de Sécurité sociale), à l’action des établissements d’accueil et des travailleurs sociaux, ainsi qu’à la sensibilisation du grand public.

Ces demandes d’information concernent des aspects très divers de la pauvreté-précarité : nombre de pauvres, caractéristiques des populations (photographie à un instant donné), analyses dynamiques explicitant les causes d’entrée et les cheminements de sortie, moyens de lutte contre la pauvreté, etc.

Elles portent tantôt sur l’ensemble du territoire national tantôt, en particulier à la suite de la décentralisation, sur des zones géographiques restreintes.

Enfin, le besoin de comparaisons est une composante qu’il ne faut jamais oublier. Ce phénomène a deux facettes. Il importe, d’une part, de situer les pauvres au sein de la population totale. D’autre part, de pouvoir comparer des zones géographiques ou des clientèles d’organismes, etc.

Le tableau 1 en annexe présente un essai de typologie des phénomènes à éclairer, selon le niveau de préoccupations du demandeur d’informations, et indique quelles devraient être les réponses techniques apportées par le système statistique.

* Les sources statistiques existantes sont partielles et hétérogènes

Les sources statistiques se répartissent en deux catégories :

- les enquêtes générales auprès des ménages,

- les statistiques « administratives » Ce terme est pris ici dans un sens très vaste : il désigne l’ensemble des statistiques liées à l’activité d’une institution (grande administration nationale, caisse de Sécurité sociale, organisme de type centre communal d’action sociale, association caritative, etc..), qu’elles résultent directement de la gestion (exemple : traitement statistique de fichiers informatiques de gestion) ou qu’elles proviennent d’exploitations de dossiers individuels, voire d’interrogations directes des personnes pises en charge.

Il existe déjà de nombreuses sources des deux types cités, en particulier du second, mais elles présentent deux lacunes importantes : elles sont partielles et hétérogènes.

1. Partielles

A cause de leur situation économique et sociale, notamment de leurs conditions d’habitation (chambres d’hôtel, caves, bidonvilles, habitations mobiles, sans domicile fixe…), les pauvres échappent souvent aux enquêtes générales auprès des ménages.

Cette remarque vise tout particulièrement le recensement de la population. Si l’on se réfère au schéma ci-après qui distingue différentes catégories de population selon le mode d’habitat, on constate que cette opération saisit mal la catégorie 2 (habitations de fortune, chambres meublées, etc..) et pas du tout la catégorie 4 (sans domicile)

Les enquêtes qui utilisent le recensement comme base de sondage présentent donc les mêmes lacunes. De plus, elles se limitent souvent aux ménages ordinaires, laissant de côté les communautés (catégorie3), dont certaines sont importantes quant à la connaissance de la pauvreté. Ainsi, l’enquête « revenus fiscaux » et l’enquête « budget de famille » ne recouvrent que les ménages ordinaires. L’enquête « conditions de vie des ménages » de 1986-1987 comportait, à titre expérimental, un volet « ménages collectifs. »

Au total, la part de la population traditionnellement bien suivie par les enquêtes nationales est celle habitant dans les logements ordinaires (catégorie 1.) Ceci ne veut d’ailleurs pas dire que la population instable qui se trouve dans ces logements soit saisie exhaustivement : les personnes hébergées chez des amis, les sous-locataires échappent probablement en partie aux investigations statistiques.

Les sources administratives liées à des « prises en charge » sont, elles aussi, incomplètes. Elles ne saisissent que les bénéficiaires effectifs, pas les bénéficiaires « potentiels », c’est-à-dire les personnes qui ne se font pas connaître des organismes concernés, bien qu’elles aient droit à des prestations. L’absence d’offre joue dans le même sens : lorsque, dans un secteur géographique donné, il n’y a pas de service social ou des moyens mal adaptés, les phénomènes de pauvreté peuvent ne pas apparaître ou tout au moins être minorés : on constate actuellement qu’un nombre important d’allocataires du RMI étaient totalement inconnus des services sociaux.

2. Hétérogènes

Les informations produites par les institutions sont conçues en fonction de leurs besoins de gestion interne. La nature des données, leurs concepts et définitions, leurs nomenclatures, leur niveau géographique, leur organisation matérielle, sont marqués par cette finalité. Par exemple, les préoccupations de gestion administrative peuvent conduire à retenir comme unité la prise en charge et non la personne. L’utilisation statistique, intervenant en sous-produit, s’applique donc à des matériaux hétérogènes. Et les institutions sont souvent réticentes à prendre en compte des objectifs d’harmonisation.

Par ailleurs, un même individu peut figurer dans les statistiques de plusieurs organismes. Les procédures d’appariement sont encore peu développées, d’autant plus qu’elles exigent des techniques complexes garantissant l’anonymat.

En ce qui concerne les investigations générales auprès de la population, il convient de signaler l’inadaptation fréquente de procédures d’enquêtes et des libellés des questions aux populations les plus défavorisées.

Au total, l’indépendance, et l’hétérogénéité qui en est le corollaire, entre les diverses sources administratives et entre ces sources et les enquêtes générales sur la population ont plusieurs conséquences négatives sur la connaissance statistique. On ne peut ni procéder à des dénombrements par sommation, à cause des risques de doubles comptes et d’addition d’unités de types différents, ni situer statistiquement les champs les uns par rapport aux autres, ni comparer les caractéristiques des populations, en raison de la diversité des nomenclatures utilisées et des questions posées. Voir le tableau 2 en annexe

Propositions d’amélioration

L’esprit général du rapport est, d’abord, de modifier, développer, valoriser, articuler entre elles, les différentes sources existantes, afin de constituer un véritable système statistique, c’est-à-dire un ensemble de sources générales et permanentes, sur les phénomènes de pauvreté et des populations concernées.

Le rapport recommande la prise en compte de huit orientations méthodologiques générales, puis formule de nombreuses propositions pour améliorer les enquêtes de l’INSEE et les diverses statistiques administratives. J’exposerai ici les orientations générales.

* Prendre en compte l’ensemble du champ

La couverture défectueuse du champ constitue l’obstacle majeur à la connaissance des populations pauvres.

Sur ce point, le recensement de la population joue un rôle, direct et indirect (comme base de sondage), fondamental. Il faut donc porter une grande attention à l’exhaustivité de cette opération.

C’est, pour l’essentiel, les conditions de mise en œuvre du recensement qui déterminent sa qualité. D’où l’importance d’une formation des enquêteurs, qui les incite à prendre en compte les populations marginales. La formation dispensée aux enquêteurs pour le recensement de 1990 a retenu cette préoccupation.

En ce qui concerne le contrôle ex-post de l’exhaustivité, une enquête de contrôle de type aréolaire permettrait de calculer l’erreur commise sur les estimations de population, en affinant selon les catégories de zones. Cette proposition a été retenue et l’enquête réalisée pour le recensement de 1990.

Dans le même but, le groupe de travail du CNIS recommande d’étendre certaines enquêtes de l’INSEE, comme l’enquête « revenus fiscaux », à la population des communautés et de réaliser une étude spécifique sur l « sans domicile. »

Dans le domaine des statistiques « administratives », le problème est celui des bénéficiaires potentiels. Les statistiques ne pourront être améliorées que s’il y a volonté, de la part des organismes concernés, de rechercher systématiquement les bénéficiaires potentiels pour les informer de leurs droits. Les caisses allocations familiales procèdent parfois à des campagnes de prospection de ce type, pour les individus ou familles qu’elles connaissent déjà et qui sont susceptibles de bénéficier d’autres prestations (allocation de logement à caractère social, allocation parentale d’éducation) ; c’est ce que prévoit la loi sur le revenu minimum d’insertion (article 18)

* Utiliser les unités statistiques pertinentes

Les enquêtes auprès des populations, notamment celles menées par l’INSEE, saisissent habituellement l’information à deux niveaux : l’individu et le ménage, défini comme l’ensemble des personnes vivant sous le même toit. Le recours à ces unités reste nécessaire pour les enquêtes concernant les populations défavorisées. Mais il me semble utile de compléter cette approche pour tenir compte des divers modes de mise en commun des ressources. Souvent, un ménage est formé d’un seul « groupe de revenu. » Mais il peut l’être de plusieurs, par exemple dans le cas des jeunes gens qui cohabitent avec leurs parents tout en ayant des revenus personnels.2

De même, on peut introduire la notion « d’aide extérieure » : ensemble des personnes qui ne cohabitent pas avec le ménage étudié mais lui fournissent une aide matérielle significative.3

Le groupe du CNIS souhaite qu’une réflexion soit menée pour préciser les unités d’observation pertinentes pour les enquêtes. D’autre part, pour les statistiques administratives, il souligne l’intérêt d’obtenir, en plus des informations sur le demandeur, une description suffisante du ménage et de l’environnement familial

* Rendre comparables et complémentaire les différentes sources sur les populations.

La coordination entre les grandes catégories de sources statistiques sur les populations est faible, voire inexistante. Les enquêtes générales de l’INSEE constituent un système qui possède une certaine cohérence. Mais dans le domaine des statistiques administratives, les liens deviennent plus lâches, à la fois entre elles et avec les enquêtes de l’INSEE. Quant aux nombreux travaux menés sur les populations ou sur les zones ils restent pour la plupart de type monographique.

Le groupe recommande donc que des raccordements soient définis, puis mis en place entre les sources des divers types, comme entre les travaux nationaux et locaux.

Cette jonction entre sources passe par l’utilisation de nomenclatures unifiées. Mais, plus fondamentalement, elle n’est possible que si les questionnaires ou dossiers de base prennent en compte deux exigences : introduction de questions permettant d’identifier les champs respectifs, utilisation harmonisée de variables communes.

L’appartenance au champ de telle ou telle source serait déterminée par les réponses à des questions portant sur l’existence de certaines caractéristiques : attribution d’allocations particulières, contact avec certaines institutions, envoi de déclarations de revenus… L’introduction de ces questions dites « passerelles », parce qu’elles jetteraient des ponts entre les sources, permettrait de situer les champs les uns par rapport aux autres et faciliterait l’évaluation des doubles comptes.

L’existence de variables communes, appréhendées de la même façon, rendrait possible la comparaison des caractéristiques des populations particulières étudiées, entre elles et avec la population générale. Dans cet esprit, le groupe recommande la mise au point d’une batterie commune de questions pertinentes, d’une dimension raisonnable, qui serait banalisée. La création d’un tel module correspond aux vœux de nombreux partenaires travaillant sur le terrain et ayant des enquêtes à mener auprès des populations dont ils s’occupent.

Cette deuxième recommandation a été mise en œuvre par le groupe de coordination scientifique créé par le Commissariat général du Plan pour assister la Commission nationale d’évaluation du RMI. En effet, l’une des tâches de ce groupe a consisté à élaborer un « module de coordination. »4

* Adapter, rendre accessibles et coordonner les sources « administratives »

Certaines grandes administrations publiques disposent de sources d’information sur la pauvreté et les populations pauvres. Il s’agit des statistiques concernant les bénéficiaires des politiques sociales (SESI, Caisse nationale des allocations familiales, etc.) ; les demandeurs d’emploi (ANPE, ASSEDIC) ; les informations liées à certains désavantages sociaux (ministère de la Défense pour l’illettrisme, EDF pour les coupures d’électricité, ministère de l’Education nationale pour les retards scolaires, etc).

Le groupe recommande pour chacune de ces sources, des orientations qui en faciliteraient l’utilisation dans son optique.

Par ailleurs, de plus en plus d’organismes (associations caritatives, centres communaux d’action sociale…) réalisent des études de clientèle. L’intérêt de tous est que ces études débouchent, entre autres, sur des résultats comparables et permettent ultérieurement des études nationales.

Le groupe recommande donc à des acteurs d’utiliser au maximum un langage commun et propose de mettre progressivement en place, à l’échelon central, des systèmes de coordination légers, assurant des remontées d’information, à l’instar de ce que le SESI fait pour la clientèle des organismes caritatifs.

* Promouvoir des études longitudinales

La description des situations des personnes à un moment donné ne suffit pas pour analyser les phénomènes de pauvreté-précarité. Le facteur « temps » doit être pris en compte, ce qui implique, sur le plan méthodologique, de réaliser des études longitudinales. Un certain nombre d’opérations ont été menées en ce sens.

Le groupe du CNIS, reconnaissant tout l’intérêt des diverses opérations qu’il a examinées, recommande de constituer, au moment opportun, au cours de la période 1989-1993, un groupe de travail dont la mission serait de faire un bilan comparatif des investigations réalisées et des approches utilisées. C’est au vu des conclusions de ce groupe de travail que pourrait être étudiée l’opportunité de lancer un panel de la population dont la portée serait nationale.

* Développer une approche locale des phénomènes de pauvreté

Pour des raisons déjà énoncées, il existe dans le domaine de la lutte contre la pauvreté une forte demande de connaissance locale des phénomènes se traduisant parfois par la création d’« observatoires locaux de la pauvreté. » De plus, il est probablement plus facile de rassembler de l’information « tous azimuts », au niveau local qu’au niveau national, ces travaux locaux pouvant eux-mêmes enrichir la statistique nationale.

Le développement des études locales sur la pauvreté ne peut donc être qu’encouragé. Mais il faudrait qu’il respecte un certain nombre de préoccupations : souci de comparabilité, transfert de savoir-faire, adaptation harmonisée des outils nationaux, mise au point de méthodologies reproductibles, etc.

Le groupe formule quatre recommandations ou observations :

- qu’un groupe de travail mette au point une batterie d’indicateurs sociaux locaux significatifs pour apprécier l’intensité de la pauvreté par zone, et, ainsi, donner l’alerte, comparer des zones, suivre des évolutions dans le temps ;

- que des opérations coordonnées d’études soient réalisées à l’échelon régional ou départemental, en gardant le souci d’élaborer des méthodologies reproductibles et de les faire connaître ;

- que des identifiants de localisation soient introduits dans les fichiers des sources, notamment administratives (au minimum le numéro INSEE de la commune pour calculer les indicateurs évoqués précédemment) ;

- que la question des rapprochements de fichiers individuels fasse l’objet d’une vigilance. L’information relative aux personnes en situation de pauvreté-précarité est éclatée entre de nombreux fichiers individuels nominatifs, informatiques ou manuels, d’institutions publiques ou privées. La question du rapprochement de ces fichiers se pose donc naturellement, aussi bien à ceux qui interviennent dans le domaine de l’action sociale qu’aux hommes d’études. Elle soulève des problèmes déontologiques importants. Lorsqu’il s’agit de réaliser une opération statistique ponctuelle à finalité d’étude, le recours à la méthode des rapprochements de fichiers est envisageable avec un montage technique précis garantissant l’anonymat des personnes (technique du « double aveugle » par exemple) et le dépôt d’une demande d’avis à la Commission nationale Informatique de Liberté.

* Participer aux travaux européens

Un objectif est visé : « la diffusion et l’échange réguliers de données comparables sur la pauvreté dans la Communauté. » Diverses initiatives ont été prises en ce sens, d’une part par la Direction générale des affaires sociales de la Communauté (DGS), d’autre part par l’Office statistique des Communautés européennes (OSCE).

* Etablir un constat périodique de la situation de la pauvreté

Reprenant une proposition du rapport du père Joseph Wresinski, le groupe du CNIS recommande d’établir un constat périodique visant à « mesurer l’ampleur et la nature des situations de pauvreté. » Le Centre d’étude des revenus et des coûts a été chargé de la réalisation d’un rapport de synthèse qui donnera une vision d’ensemble du problème de la pauvreté en France. Le calendrier de cette opération n’est pas lié à celui de l’évaluation du Revenu Minimum d’Insertion. Les travaux ont commencé début 1990 et devraient donner lieu à une publication à l’automne 1992.