Le logement et les droits fondamentaux. La non-domiciliation obstacle juridique

Damien Vandermeerch

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Damien Vandermeerch, « Le logement et les droits fondamentaux. La non-domiciliation obstacle juridique », Revue Quart Monde [Online], 127 | 1988/2, Online since 01 December 1988, connection on 26 October 2020. URL : https://www.revue-quartmonde.org/3944

La non domiciliation produit partout en fait des obstacles à l’accès aux droits des citoyens. Nous avons demandé à un juriste de l’illustrer pour la Belgique, où les obstacles de fait sont renforcés par des obstacles de droit.

Dans notre système juridique, les notions de domicile et de résidence principale ou habituelle constituent des concepts-clés, déterminant l’exercice de nombreux droits et parmi ceux-ci, des droits fondamentaux liés à la dignité humaine.

Pour de nombreuses personnes, l’absence de logement fixe a pour conséquence la privation de ces droits fondamentaux pourtant souvent considérés comme inconditionnels.

Ainsi, l’absence de logement combinée à l’absence de revenus et de profession régulière constituent encore en Belgique une présomption de dangerosité qui permet aux autorités judiciaires de prendre à l’encontre des sans-logis des mesures privatives de liberté.

La domiciliation légale et la délivrance d’une carte d’identité sont tributaires en droit belge de la possession d’une résidence principale. Or tant le domicile que la carte d’identité constituent des conditions inéluctables pour l’ouverture de tout un faisceau de droits.

En matière d’aide sociale et de minimum de moyens d’existence, la résidence habituelle fait office de critère de compétence territoriale des centres publics d’aide sociale (CPAS) de telle sorte que l’indétermination quant à la résidence habituelle des sans logis permet souvent au CPAS de refuser toute aide en invoquant son incompétence territoriale.

Enfin, l’absence d’inscription du droit au logement dans la législation belge ainsi que le manque de garanties accordées aux intéressés en cas d’expulsion ont pour conséquence une grande précarité de logement pour les populations les plus défavorisées.

Droit à la liberté

Par le maintien en vigueur de la loi du 27 novembre 1891 « pour la répression du vagabondage et de la mendicité », la Belgique est un des derniers pays d’Europe pour lesquels le vagabondage constitue un délit et peut donner lieu à une mesure privative de liberté.

Suivant la législation belge, le vagabond est celui qui n’a ni domicile certain, ni moyens d’existence et qui n’exerce habituellement ni métier, ni profession (article 347 du Code pénal).

Or, même si cette loi n’a plus été appliquée au fil des ans avec autant de rigueur, elle permet de justifier le maintien d’un certain contrôle sur ce milieu jugé instable et peu rassurant. Ainsi, les sans-logis se sentent perpétuellement sous la menace d’une arrestation et d’une mesure d’enfermement ou à tout le moins de tracasseries policières (« Quand on est à la rue ou dans la gare, on se trouve toujours quelque part en défaut »).

C’est pourquoi, depuis 1985, un groupe de sans-logis à Bruxelles, relayé par différentes organisations, réclame l’abrogation de la loi réprimant le vagabondage et la mendicité, soutenant qu’il est inadmissible aujourd’hui de combattre l’extrême pauvreté par la répression et l’enfermement.

Ce mouvement a élaboré une pétition, qui a recueilli plus de dix mille signatures et qui fut remise en 1987 au ministre de la Justice. Celle-ci s’est engagé à mettre tout en œuvre pour réaliser l’abrogation de la loi dans les meilleurs délais.

Cependant, parallèlement, il faut veiller à ce que d’autres dispositions de l’arsenal législatif belge ne soient plus utilisées.

1. Ainsi, il est indispensable que l’article 344 du Code pénal relatif au vagabondage « qualifié » soit également supprimé. Cet article dispose que les vagabonds en possession de faux documents ou d’armes ou encore trouvés munis de lime, crochet ou autres instruments sont punis de trois mois à un an d’emprisonnement.

En assimilant en effet la situation de sans-logis à une situation de dangerosité, c’est l’extrême pauvreté qui continue à être réprimée. Il ne faut pas perdre de vue que le sans-logis transporte avec lui tous ses biens faute d’endroit sûr pour les déposer. Il transportera toujours sur lui des objets susceptibles de rentrer dans la définition de l’article 344 du Code pénal (exemple : couteau, fourchette, outils…).

2. Il faut également éviter que les sans-logis ne fassent abusivement l’objet de mesures de répression ou d’enfermement par application d’autres dispositions légales telle que :

- La loi sur l’ivresse publique (arrêté loi du 14 novembre 1939) qui permet un emprisonnement « afin d’éviter du danger pour le délinquant ou pour autrui ».

- La loi sur le régime des aliénés (lois du 18 juin 1850 et 28 décembre 1873) qui permet une mesure administrative de collocation (enfermement) décidée par le bourgmestre sur base d’un certificat médical.

- La loi sur la défense sociale du 1er juillet 1964 qui permet l’internement à durée indéterminée d’une personne considérée comme incapable de contrôler ses actes.

Il a déjà été constaté à de nombreuses reprises que les hôpitaux psychiatriques et les maisons pour personnes âgées accueillaient un assez grand nombre de personnes sans-logis et fort démunies. Dans de nombreux cas, on a l’impression que les autorités ont disqualifié un problème d’ordre social en problème psychiatrique ou médical.

Il est utile également de rappeler au sujet de la collocation ou de l’internement que les démarches de la famille ou de l’extérieur sont déterminantes dans la décision d’y mettre fin. Or, le sans-logis se trouve souvent isolé et sans liens familiaux actuels.

L’emprisonnement subsidiaire suite au non-paiement d’amendes touche également une grande partie de la population des plus pauvres. Une telle mesure même de courte durée peut être à l’origine d’une interruption dans le paiement du loyer, de la perte du logement, et de la situation de sans-logis. Une réflexion sur cette question devrait pouvoir déboucher sur une modification de cette législation.

Droit à l’identité

Le domicile et la carte d’identité constituent en droit belge des attributs de l’identité de la personne, qui déterminent l’exercice d’un grand nombre de droits.

L’arrêté royal du 1er avril 1960 stipule en son article 3 que toute personne doit être inscrite aux registres de la population de la commune où elle a sa résidence principale.

De même, la carte d’identité est délivrée par l’administration communale, où l’intéressé a sa résidence principale (art. 1 et 2 de l’arrêté royal du 26.1.1967 relatif aux cartes d’identité).

Or, aux yeux de l’administration, le sans-logis n’a pas de résidence principale (la gare, les couloirs du métro ou une maison squattée ne constituent pas une résidence).

Il en résulte qu’il s’expose à la radiation d’office de son dernier domicile (art. 17 de l’arrêté royal du 1.4.1960).

Il ne pourra se faire réinscrire dans une autre commune que s’il possède un logement régulier (et l’administration communale a la possibilité d’effectuer une enquête sur place).

De même, en cas de perte de carte d’identité, l’intéressé ne pourra en obtenir une nouvelle, étant donné qu’on ne lui reconnaît aucune résidence principale et qu’en conséquence, aucune administration communale n’est compétente.

Or, tant la domiciliation que la possession d’une carte d’identité sont des concepts-clés de notre législation, et ouvrent à tout un faisceau de droits. Ainsi, sans domiciliation, les courriers (et notamment les recommandés), les assignations en justice, les chèques postaux… n’atteignent pas leurs destinataires. De même, sans carte d’identité, il est impossible de toucher un chèque ou un courrier recommandé.

De plus, la carte d’identité étant obligatoire en Belgique, sa production est exigée habituellement lors de toute démarche auprès des administrations publiques ou privées. La personne qui n’en possède pas peut même se voir conduire au poste et infliger une amende.

La domiciliation joue également un rôle important en ce qui concerne l’octroi des droits minima : une récente modification législative impose tant aux belges qu’aux étrangers CEE d’avoir résidé cinq ans en Belgique, pour l’octroi du minimum de moyens d’existence, du revenu garanti aux personnes âgées et des allocations familiales garanties. L’inscription dans les registres de la population sera le moyen normal de preuve.

Une solution de ces questions de domiciliation et de carte d’identité pourrait consister dans l’application aux sans-logis d’un régime similaire à celui des bateliers, forains et nomades. Ceux-ci restent inscrits aux registres en considérant leur dernière résidence habituelle ou, à défaut, leur résidence d’origine (naissance). D’autres solutions pourraient être trouvées soit dans l’instauration d’un registre de population au niveau national où pourrait se faire inscrire toute personne sans domicile fixe, soit par la possibilité de faire élection de domicile, indépendamment de sa résidence (sur l’exemple de la « poste restante » en ce qui concerne le courrier).

Droit à l’aide sociale et au minimum de moyens d’existence

La loi du 7 août 1974 reconnaît le droit à un minimum de moyens d’existence à tout Belge ou étranger CEE ayant atteint l’âge de la majorité civile, qui a effectivement sa résidence en Belgique depuis cinq ans, ne dispose pas de ressources suffisantes et n’est pas en mesure de se les procurer soit par ses efforts personnels, soit par d’autres moyens.

Complémentairement, la loi du 8 juillet 1976 prévoit que toute personne (indépendamment de sa nationalité) a droit à l’aide sociale, celle ayant pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine.

Le droit au minimum de moyens d’existence et le droit à l’aide sociale constituent dans le système législatif belge les droits fondamentaux devant assurer à toute personne une sécurité d’existence minimale.

Cependant, force est de constater que nombre de sans-logis ne jouissent pas de ces droits, notamment en raison des problèmes de compétence que pose leur situation.

La loi du 2 avril 1965 pose le principe de la compétence du CPAS de la commune sur le territoire de laquelle se trouve la personne qui a besoin d’assistance (commune secourante). Sous cette notion, on entend en fait la commune où la personne réside habituellement. Mais les interprétations différentes faites par les CPAS des circonstances de fait peuvent donner lieu à des cas d’exclusion ou de renvoi d’une CPAS à l’autre. La commune du dernier domicile s’estime incompétente et aucun autre CPAS ne reconnaît sa compétence étant donné que le sans-logis n’a à leurs yeux pas de résidence habituelle (la gare, les couloirs du métro, les parcs publics… n’étant pas considérés comme résidence).

Bien que cela ne soit pas légalement requis, beaucoup de CPAS exigent l’inscription dans les registres de la population de la commune avant de se déclarer compétents et d’accorder l’aide. Or, pour le sans-logis, la démarche devrait être inverse : en effet, il a précisément besoin de l’aide préalable du CPAS pour pouvoir trouver un logement et s’y faire domicilier.

D’ailleurs le CPAS saisi accorde souvent son aide sous la condition préalable que le sans-logis se fasse admettre dans une maison d’accueil (telle que par exemple l’Armée du Salut). Or, beaucoup de sans-logis ont déjà subi un passé institutionnel important (placement dès leur plus jeune enfance) et ne souhaitent plus renouveler l’expérience ; ils préfèrent dès lors renoncer à toute aide.

Indépendamment des questions de domicile, de nombreux sans-logis renoncent volontairement à solliciter l’aide sociale ou le minimum de moyens d’existence de peur que le CPAS ne se retourne contre leurs enfants de vue de la récupération de ces sommes, comme la loi l’y oblige.

En outre, certains CPAS soumettent l’octroi de leur aide à des conditions non prévues explicitement par la loi : par exemple, de produire hebdomadairement une série d’attestations de recherche d’emploi.

La législation belge reconnaissant à toute personne le droit à l’aide sociale, tous ces obstacles à son obtention sont inadmissibles.

Non seulement les sans-logis mais en général les plus démunis, plus que toutes autres personnes, ont besoin de ressources régulières et suffisantes. En effet, un retard dans le paiement du minimex, des allocations familiales, de l’aide sociale… ne peut être compensé par celui qui ne dispose pas d’autres moyens financiers et risque d’avoir des conséquences irréversibles, telles que placement des enfants, ou perte de logement conduisant à la situation de sans-logis.

Il faudrait pouvoir instaurer dans les faits l’obligation pour tout CPAS saisi d’une demande d’accomplir lui-même les démarches pour établir quel est le CPAS compétent et de secourir la personne dans l’attente de l’intervention du CPAS compétent (à charge de se retourner contre lui pour récupérer les sommes avancées).

De plus, pour éviter les retards administratifs, la notion de « droits supposés acquis » devait être progressivement introduite dans notre législation sociale. La charge de la preuve devrait être renversée de telle sorte que la preuve du non-droit éventuel devrait reposer sur l’administration, qui dispose de beaucoup plus de moyens d’investigation que les usagers.

Droit au séjour pour les étrangers

La loi du 15 décembre 1980 prévoit la possibilité d’éloigner du territoire l’étranger qui n’est pas en possession d’un titre de séjour de plus de trois mois dans le Royaume et qui se trouve en état de vagabondage ou de mendicité ou qui est manifestement démuni de moyens de subsistance suffisants et n’a pas la possibilité de se les procurer par l’exercice légal d’une activité lucrative (art 7, 5°, de la loi du 15 décembre 1980).

Or, toute demande introduite auprès d’un CPAS par un étranger est portée à la connaissance de l’Office des Étrangers, et donc, peut avoir pour conséquence une décision d’éloignement du territoire.

Il en résulte que les sans-logis de nationalité étrangère, qui souvent ne sont pas en ordre de documents de séjour, s’exposent en permanence à cette menace.

Droit au logement

Le droit belge ne connaît pas d’inscription du droit au logement dans sa législation et offre peu de garantie aux personnes qui font l’objet d’une expulsion de leur logement. Si un sans-logis a l’occasion de retrouver un logement, il s’agit souvent d’un logement fort précaire, habituellement un garni car il ne possède aucun mobilier. Or, les garnis sont très chers et les propriétaires en font uniquement une source de profit.

Dans ce cas, ils négligent totalement l’entretien du bâtiment et le locataire possède peu de moyens pour obtenir l’amélioration de ces conditions de logement. En effet, en cas de recours de justice, il lui sera répondu qu’il a accepté le logement en l’état et s’il s’adresse aux autorités communales, elles pourront prendre un arrêté d’insalubrité : le bâtiment sera fermé et l’intéressé se retrouvera à la rue.

Par ailleurs, dans les quartiers populaires, les propriétaires procèdent souvent à des expulsions de force. Il est rare que le locataire exerce dans ce cas un recours en justice, n’en ayant souvent pas les moyens ou se sentant lui-même en défaut (par exemple à cause d’un retard de paiement dans le loyer).

Le relogement en garni pose également le problème de la solitude : l’intéressé préférera retourner à la gare pour y rencontrer d’autres personnes.

Parfois, un sans-logis qui a retrouvé un logement accueille d’autres sans-abri : ce geste de solidarité est souvent interdit par les propriétaires. Par ailleurs, le fait de loger d’autres personnes peut entraîner des ennuis avec les huissiers de justice (saisie) avec le CPAS (minimum de moyens d’existence réduit au taux cohabitant, inférieur au taux isolé), avec les voisins…

Les maisons d’accueil quant à elles ne disposent actuellement d’aucun moyen financier permettant de préparer la sortie de leurs pensionnaires : souvent, l’intéressé se retrouve à la case de départ, à savoir sans logement, sans travail, parfois sans moyens d’existence et souvent seul.

La crise dans le secteur des logements sociaux a eu pour conséquence un glissement dans la population les occupant. Les difficultés financières des sociétés de logement sociaux les amènent à exiger de plus en plus de garanties qu’une personne sans logement n’est pas en mesure de fournir.

De plus, l’expérience a montré que les familles les plus démunies s’adaptaient mieux en habitat diffus que dans les cités sociales, sans doute parce que la pression sociale y est moins forte. Dès lors, outre le rappel de la vocation originelle des logements sociaux, à savoir l’accueil et l’hébergement de la population en bas de l’échelle sociale, il faudrait veiller à la diversification du type de ces logements.

Par ailleurs, l’inscription du droit au logement dans notre législation, conformément à l’article 25 de la Déclaration des Droits de l’Homme et au Pacte sur les Droits économiques et sociaux serait un premier pas. Il pourrait se concrétiser ensuite par l’attribution au bourgmestre des pouvoirs nécessaires : par exemple, le pouvoir d’interdire une expulsion en période hivernale ou si aucun relogement n’est offert à la famille ; le pouvoir de réquisition des logements vacants et de constitution d’un parc réduit de logements d’accueil pour des familles expulsées.

Conclusion

L’absence de logement entraîne donc pour de nombreuses personnes la privation de droits fondamentaux, ce qui les maintient dans des conditions d’existence journalières extrêmement pénibles.

Ces conditions inacceptables et non conformes à la dignité humaine doivent toujours rester présentes à notre esprit car elles sont la raison du combat des sans-abris en faveur de l’exercice effectif de leurs droits fondamentaux :

- La santé : les conditions de vie très difficiles des sans-logis, l’absence de sommeil continu, les mauvaises conditions climatiques, le déséquilibre d’une nourriture toujours froide ont des répercussions graves sur leur santé. Ils ont rarement la possibilité de suivre les traitements adéquats. Ils ne peuvent conserver une hygiène minimale. Or, le respect du corps est constitutif du respect de la personne.

- L’absence de possessions personnelles : le sans abri ne dispose que d’endroits précaires et temporaires pour entreposer ses affaires (ex. consigne des gares), ce qui l’empêche de conserver et d’accumuler des biens même s’ils sont de première nécessité.

- L’absence de logement a également des répercussions sur la recherche d’un travail. Par ailleurs, tenir un travail régulier alors qu’on séjourne à la gare est quasi impossible, compte tenu des conditions d’existence trop lourdes.

- L’absence de logement a pour conséquence qu’on ne peut former aucun projet : toute la journée est absorbée par l’immédiat (la recherche de nourriture et d’un endroit pour dormir). La fatigue enlève souvent le courage d’effectuer les démarches obligatoires et indispensables à la sauvegarde de droits fondamentaux.

Les droits fondamentaux devraient profiter prioritairement à ceux qui se retrouvent tout en bas de l’échelle sociale, tels que les sans-logis. Force est de constater que l’absence de logement les prive de nombre de ces droits fondamentaux et que cette exclusion les empêche précisément de trouver un logement : la boucle est bouclée.

Le vagabondage et la mendicité sont punis par le Code pénal français aux articles 269 et suivants. Ces textes figurent dans la Section V du Chapitre relatif aux « Crimes et délits contre la Paix publique ». Il faut noter que cette Section du Code pénal rassemble les dispositions concernant les « Associations de malfaiteurs, vagabondage et mendicité ».

Sans entrer dans le détail des incriminations, il faut rappeler que le Code pénal définit « les vagabonds ou gens sans aveu » (comme ceux), « qui n’ont ni domicile certain, ni moyens de subsistance, et qui n’exercent habituellement ni métier, ni profession » (art.270). La peine encourue est de trois à six mois d’emprisonnement (art 271). Elle est identique en cas de mendicité lorsqu’elle aura été pratiquée en un lieu où il « existera un établissement public organisé afin d’obvier à la mendicité » (art 274). La peine encourue pour mendicité est cependant réduite de un à trois mois d’emprisonnement en l’absence d’un tel lieu.

Si on se réfère aux seules statistiques de police judiciaire pour l’année 1986 il apparaît que 1808 personnes ont été concernées en 1986 pour des faits de vagabondage ou de mendicité dont 37 ont été écrouées tandis que 529 faisaient l’objet d’une garde à vue. La progression de 1985 à 1986 est de 18,32 %.

1493 étaient de nationalité française et 1670 de sexe masculin.

Si l’on se réfère maintenant aux statistiques judiciaires, on constate que 332 condamnations pour vagabondage ont été prononcées par les tribunaux correctionnels en 1983. Au total 152 personnes ont été condamnées à une peine d’emprisonnement ferme et 97 à une peine d’emprisonnement avec sursis. 70 condamné(e)s avaient moins de 24 ans.

Damien Vandermeerch

Né à Bruxelles en 1957, marié et père de trois enfants, après des études de droit et de criminologie, il s’inscrit comme avocat au Barreau de Bruxelles et travaille dans le cadre de le Maison Droit-Quart Monde à Bruxelles. Depuis 1985, il anime avec Georges de Kerchove un groupe de sans-logis qui se réunit régulièrement à la Gare centrale de Bruxelles.

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