N° 197, 2006/1   •  Habiter avec les autres ?
Dossier

Ce que révèle la crise du logement...

Claire Lévy-Vroelant
Résumé
  • Français

Malgré les plans successivement mis en place par les gouvernements depuis vingt ans, la crise du logement persiste et dure. Comme toutes les crises, elle constitue un révélateur des dysfonctionnements de notre société. De quoi s’agit-il ? Comment en est-on arrivé là ?

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Logement, habitat
Texte intégral

Le mal logement dans tous ses états.

Comme on le sait, le problème est à la fois quantitatif et qualitatif. Une rapide mise en perspective historique permet de situer le problème. Dans les années 1950, malgré un déficit évalué à quatre millions de logements, l’effort de construction ne correspond pas aux besoins. Les classes ouvrières, et parmi elles encore davantage les travailleurs immigrés, sont les plus mal loties. Près de la moitié de la population peut être considérée comme mal logée, pour cause d’insalubrité, d’entassement, d’absence de confort. On comprend mieux, dans un tel contexte, l’impact de l’appel de l’Abbé Pierre... Il a servi de catalyseur pour un changement appelé de ses vœux par une partie des décideurs, politiques et les professionnels de l’urbanisme et du bâtiment. Le rythme de la construction passe de 100 000 logements par an à environ 550 000 en 1973. Au milieu des années 1970, le déficit est globalement résorbé. Gardons cependant à l’esprit que dès leur apparition ou presque, les « cités » et les grands ensembles sont loués pour le confort et l’espace, mais critiqués pour le mode de vie qu’elles entraînent (transports longs et fatigants, absence de services, isolement des mères, etc. ), et qu’une partie de la population, les ménages immigrés en particulier, reste bloquée durablement dans des cités de transit. Cependant les bidonvilles se raréfient, l’heure semble au confort et au progrès pour tous ou presque. Or, dès les années 1990, on note une baisse de la mobilité résidentielle tandis que les listes de demandeurs de logements sociaux s’allongent... Aujourd’hui, le déficit est estimé entre 600 000 et 900 000 logements. Non que la construction se porte mal : avec plus de 400 000 mises en chantier de logements neufs en 2005, le secteur enregistre une forte croissance. Mais le logement social reste le parent pauvre. Les ménages éprouvent des difficultés croissantes à se loger, non à cause du manque de logements, mais bien à cause de leur cherté, tandis que le chiffre d’affaires de la construction continue à progresser (141 milliards d’euros en 2005). En France, 1 300 000 ménages attendent l’attribution d’une HLM, dont plus de 100 000 à Paris. Entre trois et cinq millions de personnes connaissent des conditions de logement très difficiles. L’offre est insuffisante, mais surtout inadaptée. En matière de logement social, sur 340 000 nouveaux logements cette année, seuls 10 à 15% sont accessibles aux ménages modestes qui représentent 65% de la population. Sous l’appellation logement social, on trouve un peu de tout... certains n’ont de social que le nom, même s’ils sont utiles pour diversifier l’offre et entretenir la mobilité. Ceux-là ont augmenté de 46% entre 2001 et 2003 (financements PLS), tandis que les logements prévus pour les ménages les plus modestes (financements PLUS et PLAI) ont diminué de 8%. Au final, sur cinq logements construits aujourd’hui, un seul serait social ou à vocation sociale.Une autre cause de la pénurie est indiscutablement la raréfaction des logements appartenant au parc dit « social de fait ». Il s’agit de l’ensemble des logements caractérisés à la fois par un statut d’occupation incertain et un niveau de confort médiocre : logements gratuits, meublés, chambres d’hôtels, mais aussi sous-locations dans le parc ancien ou encore les « loyers de 1948 ». Entre 1984 et 1992, environ 800 000 logements parmi les moins chers et les plus accessibles ont disparu (Arbonville, 2000). Dans le même temps, les ménages cumulant les risques de précarité ont augmenté de 500 000 unités. Le processus débute avant les années 1990 mais il ne fait que s’accélérer par la suite. Il n’est pas question ici de faire l’apologie des taudis. Pourtant force est de constater que la disparition de cet habitat entraîne le tarissement, d’ailleurs déploré par les pouvoirs publics, « d’ une mine de recours possibles pour le logement des populations les plus affectées par les évolutions récentes de la conjoncture de l’emploi » (Arbonville, 2000). On voit bien à quel point est défavorable la combinaison résultant de la disparition d’une partie du parc accessible et de l’insuffisance de la construction abordable. Les mesures de la politique de la ville, qui envisagent des destructions massives (200 000 logements), sans que cette perte soit compensée par des constructions sociales à un niveau équivalent de relogement (« on est loin du un pour un », signale un document de la FAP) ne vont évidemment rien arranger sur ce point.

La crise a entraîné le développement d’une offre « alternative », en réalité cache-misère fragile et dont les limites ne sont plus à démontrer. Deux types sont à distinguer : le premier relève de la « solidarité » des familles et des proches, le second du volet social des politiques du logement. Le nombre de personnes concernées est loin d’être négligeable. Si l’on additionne les « hébergés par la famille ou par des proches » (type 1) et les « populations des collectivités » logées là faute de domicile (cette catégorie de l’INSEE comprend les foyers, les centres d’hébergement, etc., type 2), on aboutit à un total d’environ 1 300 000 personnes (Lévy-Vroelant, 2002).

Les ressources de la famille et secondairement des réseaux d’entraide sont vigoureuses. Il serait cependant dangereux de penser que les unes et les autres peuvent assurer une alternative sans limite et sans dommages. Dans le même temps on constate la montée en puissance de ce qu’on peut appeler, faute de mieux, les « nouveaux produits logements ». Il s’agit de logements temporaires, financés en partie par l’Etat, avec ou sans accompagnement social, et dans lequel l’occupant n’est pas un locataire de plein droit. Physiquement, les logements peuvent prendre des formes très différentes : logements diffus dans la ville, foyers-logements appelées depuis 1994 « résidences sociales », centres d’hébergement, mais aussi chambres d’hôtels financées par les services sociaux. Relevant d’une logique de droit assistanciel, ces dispositifs ont entraîné l’entrée en scène de nombreuses associations auxquelles l’Etat accorde une sorte de délégation de service public... et laisse gérer la pénurie et la misère. Plus généralement, ce parc « très social » (Ballain et Maurel, 2002) est une des manifestations des changements des politiques vis-à-vis du logement. Pour aller vite, on assiste, depuis la loi Besson du 31 mai 1990, à « l’importation dans le champ du logement des pratiques de l’action sociale » (Ballain, 2002). Tout se passe comme si les gouvernements successifs avaient renoncé à réguler l’offre de logement dans son ensemble, et avaient concentré leurs efforts sur l’aide à la personne et l’aide aux « populations défavorisées ». A partir de 1977, l’aide de l’Etat est passée de la pierre vers les aides personnelles. Celles-ci concernent désormais six millions de familles. Plus de douze milliards d’euros de prestations ont été versés en 2002. (rapport du CES, 2004). Conséquence directe de la paupérisation d’une partie de la population, les ménages bénéficiaires de l’APL (Aide Personnalisée au Logement) passent de 1,6 millions en 1986 à 2,7 millions en 1995. A côté, le FSL (Fonds de Solidarité Logement) qui a été mis en place (1990) concerne chaque année au moins 150 000 ménages.

Ainsi émerge ce « secteur très social ». L’offre de logements dits d’insertion a été augmentée depuis 1990 : quelques 60 000 places en centres et résidences sociales, sans compter les foyers en voie de réhabilitation. La réponse est-elle adaptée ? Les responsables des associations de « bailleurs très sociaux » le disent et même le ministre Borloo en convient : sans augmentation massive de l’offre de logements abordables, aucune « insertion » des personnes exclues du logement n’est possible. La multiplication des solutions temporaires, outre qu’elle fragilise le droit au logement en multipliant les statuts hors droit commun, ne fait que révéler l’ampleur du désastre sans y porter véritablement remède. Faire « tourner » les ménages dans les structures d’accueil provisoire a un coût financier considérable. L’impuissance des pouvoirs publics à garantir la mise en œuvre du droit au logement est, comme il a déjà été observé, la manifestation d’une crise de l’Etat de droit (8ème rapport du Haut comité pour le logement des défavorisés, 2004)

Une crise à plusieurs dimensions.

Plusieurs observateurs l’ont signalé, la crise n’est pas une crise financière. Ce n’est pas l’argent qui manque (Mouillart, 2005). « Cette année, 653 millions d’euros ont été reversés par la Caisse des dépôts et consignations au gouvernement alors que cet argent aurait dû aller au logement social », relève Bernard Birsinger, député-maire de Bobigny. Une précision : la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a permis de simplifier les procédures et les financements. A ce jour, quinze milliards d’euros de crédits ont été affectés au profit de deux cent quarante quartiers représentant 1 500 000 habitants. (Borloo, 26/10/2005). Même le manque de terrains libres ne saurait être évoqué à bon escient, sauf dans certains contextes particuliers.

La dimension sociale de la crise n’échappe à personne. Si la plupart des ménages sont bien logés, le mal logement met à mal le contrat social. Le recul de la solidarité nationale et du « vivre ensemble » a déjà des conséquences redoutables. Les manifestations en sont un déficit de protection des plus faibles : pourtant garanti par la loi et considéré comme un droit fondamental et un objectif à valeur constitutionnelle, (décret du 15/1/1995) le droit au logement souffre de nombreuses exceptions car « l’autorité chargée de la mise en œuvre n’est pas plus désignée que les personnes pouvant s’en réclamer » ! (rapport du CES du 14/1/2004). C’est une « double peine » (Fondation Abbé Pierre) qui frappe les ménages incapables de faire face à leurs dépenses de loyer et qui se retrouvent à la rue. Délais anormalement longs pour être logé, expulsions sans relogement (23 000 décisions de recours à la force publique en 2003, sans doute plus en 2004), logements laissés vacants ( 2 000 000 recensés en 1999 ) : au-delà des drames individuels, ces dysfonctionnements signent les limites des politiques de mise en œuvre du droit au logement.

La crise de l’offre de logements manifeste également l’incapacité des politiques de la ville à relever sur le fond le défi de la « fracture sociale » multiforme. Les événements récents dont les « quartiers » ont été le théâtre partout en France en novembre sont l’expression terrifiante du malaise et de la révolte de toute une classe d’âge souvent issue de l’immigration. La différence et la concurrence entre les territoires se sont accentuées. La concentration des pauvres et des immigrés dans des quartiers enclavés et privés de services publics de qualité est une réalité déjà ancienne ; elle s’est aggravée année après année par l’absence de perspective de mobilité résidentielle des occupants des HLM. Un phénomène plus récent ne laisse pas d’inquiéter. L’augmentation des voisinages sans étrangers et sans familles pauvres témoigne d’une inquiétante « ghettoïsation par le haut » : d’après une étude récente, le pourcentage de quartiers ne comprenant pas d’étrangers devrait être d’environ 10% « si la mixité était parfaite » (c’est-à-dire s’ils se répartissaient aléatoirement) mais il s’élève à près de 46% dans la réalité ! Le même phénomène, bien qu’un peu moins prononcé, s’observe pour les ménages pauvres. (Maurin, 2004). « Quartiers d’exil » (Dubet et Lapeyronnie, 1992), micro-territoires de l’exclusion, la dimension spatiale de la crise entraîne une autre conséquence gravissime, celle de l’inégalité de toute une classe d’âge devant la scolarité et la formation, et donc devant l’avenir (Beaud, 2003)

Le droit à la ville partagée représente plus que jamais un défi. Mais comment le relever alors que des écarts de un à cinq existent entre le potentiel fiscal par habitant d’une commune à l’autre ? Au nom du respect des « équilibres » ou de la mixité sociale, certaines catégories de population (origine étrangère, gens du voyage, familles nombreuses, ménages à faibles ressources) sont d’emblée exclues. Délibérée ou non, l’exclusion touche aussi les personnes âgées, les personnes handicapées, les jeunes, les travailleurs saisonniers, les personnes en situation irrégulière. Les pratiques discriminatoires dans l’accès au logement, social ou privé, sont courantes et massives.

Le gouvernement a récemment élevé le logement au rang de « grande cause nationale », mais le scepticisme domine. Des changements importants sont intervenus dans la répartition des responsabilités et des moyens. La loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a modifié toute l’organisation de l’action en faveur du logement des personnes défavorisées et la répartition des compétences qui étaient mobilisées à cet effet. En bref la décentralisation, avec l’éclatement des compétences qu’elle a autorisé, ouvre une ère d’incertitude. « L’Etat sous-traite en quelque sorte aux collectivités locales la mise en oeuvre d’objectifs ambitieux en matière de construction de logements sociaux comme de mixité sociale, sans créer d’obligations, et personne ne peut assurer aujourd’hui que les objectifs seront atteints. » (Fondation Abbé Pierre). Le respect de la loi est en cause, comme dans le cas bien connu du non-respect des 20% de logements sociaux prévus par la loi SRU par au moins un tiers des communes concernées (241 communes sur les 742 assujetties n’auraient construit aucun logement en 2003).

Ce qu’habiter veut dire

« Longtemps considéré par les pouvoirs publics comme un élément de régulation de la politique économique, le logement est devenu un élément essentiel de la protection sociale. » (rapport du CES, 2004). En effet, il constitue pour les propriétaires une sorte d’assurance vieillesse, et il est pour les locataires la voie par laquelle passent beaucoup d’aides. Les rapports sociaux liés au logement se révèlent par bien des aspects aussi importants que les rapports sociaux liés au travail. Etre exclu du logement ou être mal-logé entraîne des conséquences d’autant plus redoutables.

L’appropriation de l’espace habité est aussi une nécessité pour chacun. Elle relève de l’affirmation identitaire de l’habitant. En ce sens, l’habitat est le projet d’engager l’espace habité dans la construction de soi. Le philosophe Henri Lefèvre a affirmé le droit à la ville (Lefèbvre, 1968). Les sociologues de l’habitat ont souligné le rôle structurant de l’habitat dans la société, mais aussi comme instrument de distinction servant à valider un statut individuel. L’habitat, incluant les aspects matériels (le logement lui-même, ses abords, le quartier, le voisinage, les équipements) et symboliques (l’adresse, la réputation, l’image, le statut d’occupation) parle pour l’habitant. On comprend mieux qu’être privé de logement est une privation qui touche à l’être même, et pas seulement à l’avoir. Et ne disposer d’un logement qu’avec jouissance temporaire, conditionnelle, comme c’est le cas dans les centres d’hébergement et même dans les résidences sociales, est une souffrance que les occupants savent bien décrire. Une fois passé le soulagement de ne plus être à la rue, le temps de la frustration, due à l’impossible appropriation des lieux – et donc de l’intimité – arrive brutalement.

C’est à la lumière de ce besoin primordial d’avoir un espace à soi et pour soi qu’il faut reconsidérer l’action publique. Il est nécessaire que cet espace soit relié aux autres dans des conditions de légitimité, de dignité et d’égalité dans l’accès aux droits et aux services. Certaines catégories d’action, comme celle d’ « habitat indigne », apparaissent de ce point de vue singulièrement normatives. L’indignité est un concept moral qui disjoint les habitants des lieux qu’ils occupent (Pichon, 2005), tout en les stigmatisant. Il semble donc que la ville morale qui succède à la ville hygiéniste ne soit toujours pas disposée à faire des habitants des partenaires à part entière. Comme l’ont montré de belles enquêtes dans les années 1970, le lien social, la solidarité, la possibilité d’appartenir à un groupe et d’en percevoir les effets structurant expliquent l’attachement des habitants à leur quartier, fut-il un bidonville (Pétonnet, Hervo, 2001) ou une cité de transit (Laé, 1985). On peut douter de l’efficacité de politiques qui se définiraient à partir des manques, et non à partir des compétences, des capacités, des désirs. Le défi est alors, au-delà de la satisfaction quantitative des besoins, de faire en sorte que puisse se réaliser le désir d’entre-soi, et que dans le même temps chacun puisse jouir des mêmes services et des mêmes droits, d’un bout à l’autre du territoire. N’est-ce pas là qu’il y aurait à chercher l’essence même de la « cohésion sociale » ?

Aggravation des inégalités et des ségrégations dans l’espace, discriminations pour l’accès au logement, exclusion de fait des habitants des décisions les concernant, multiplication des offres « palliatives », fragilisation du droit au logement malgré les renforcements législatifs, retrait de l’Etat dans son rôle d’impulsion des politiques du logement : les manifestations de la crise sont multiformes et masquent sans doute des recompositions inquiétantes à une échelle plus vaste que la France.

Ouvrages cités :

Arbonville Denise, Normalisation de l’habitat et accès au logement entre 1984 et 1992. Une étude du « parc social de fait », in M. Marpsat et J.-M. Firdion dir., La rue et le foyer. Une recherche sur les sans-domicile et les mal-logés dans les années 1990. PUF/INED, 2000

Ballain René, article « (logement des) défavorisés » dans le Dictionnaire de l’habitat et du logement, sous la direction de M. Séagud et al., Colin , 2002, p. 111

Ballain René et Maurel Elisabeth, Le logement très social, extension ou fragilisation du droit au logement ? Ed. de l’Aube, 2002

Beaud Stéphane, 80% au bac... et après ? Les enfants de la démocratisation scolaire. La découverte, 2003.

Castel Robert, L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé ? La république des idées, Seuil, 2003

Dubet François et Lapeyronnie Didier, Les quartiers d’exil, Seuil, 1992

Hervo Monique, Chroniques du bidonville - Nanterre en guerre d’Algérie, L’épreuve des faits, Seuil, 2001.

Lae Jean-François et Murard Numa, L’argent des pauvres. La vie quotidienne en cité de transit, Seuil, 1985

Levy-Vroelant Claire, « Les avatars de la ville passagère », in Annales de la Recherche Urbaine, L’accueil dans la ville, n°94, 10/2003.

Maurin Eric, Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social. La république des idées, Seuil, 2004

Mouillard Michel, contribution aux Deuxièmes états généraux du logement ( 19 /11/2005, bourse départementale du travail de Bobigny (93)

Petonnet Colette, Espaces habités. Ethnologie des banlieues, Ed. Galillée, 1982

Pichon Pascale, intervention au colloque « Mobilité, précarité, hospitalité. Héritages et perspectives du logement précaire en Europe », Université de Paris 10- Nanterre, 29-30/09/2005.

Rapport de Nicole Prud’homme au Conseil Economique et Social – 14/01/2004. (Maurin, 2004). « Quartiers d’exil » (Dubet et Lapeyronnie, 1992), micro-territoires de l’exclusion, la dimension spatiale de la crise entraîne une autre conséquence gravissime, celle de l’inégalité de toute une classe d’âge devant la scolarité et la formation, et donc devant l’avenir (Beaud, 2002 et 2005)

Rapport annuel 2005. 10ème Rapport sur le mal logement en France. Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, 2005.

Pour citer cet article Claire Lévy-Vroelant, « Ce que révèle la crise du logement... », Habiter avec les autres ?, Année 2006, Revue Quart Monde, Dossier, mis à jour le : 16/06/2007,URL : https://www.revue-quartmonde.org:443/154.
Auteur

Claire Lévy-Vroelant

Claire Lévy-Vroelant est professeur de sociologie à l’université de Paris 8 Saint-Denis et chercheur au Centre de Recherche sur l’Habitat (CNRS).