Grande pauvreté et accès à l’habitat

Michel Toutan et Anne-Marie Bérard

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Michel Toutan et Anne-Marie Bérard, « Grande pauvreté et accès à l’habitat », Revue Quart Monde [En ligne], 149 | 1993/4, mis en ligne le 05 juin 1994, consulté le 27 septembre 2022. URL : https://www.revue-quartmonde.org/3316

Cet article s'appuie sur le rapport « Grande pauvreté et accès à l'habitat ». Rapport au Ministre du Logement, 1993, 64 pages, disponible aux Editions Quart Monde, 33 rue Bergère, 75009 Paris.

Qui sont les demandeurs de logement ? Où et comment vivent-ils ?

Quelles difficultés rencontre-t-on dans les efforts de relogement ?

Les récentes dispositions légales sont-elles réellement utilisées au profit des plus défavorisés ?

Ce rapport du Mouvement ATD Quart Monde apporte quelques éléments de réponse à ces questions.

A l’entrée de l’hiver, chaque année, les médias se font l’écho des difficultés des personnes sans abri, et les responsables politiques annoncent des mesures d’urgence. Le logement des personnes en grande pauvreté n’appelle-t-il pas des actions durables et une politique d’une autre envergure ?

Index de mots-clés

Habitat, Logement

Promulguée en mai 1990, la loi visant à la mise en œuvre du droit au logement - plus communément appelée « la loi Besson » - déclarait que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation. » En 1993, il est toujours à peu près impossible à une famille sans abri de trouver un logement par elle-même en faisant appel aux dispositions de la loi. Aujourd’hui, seules sont contraignantes les décisions concernant l’hébergement d’urgence. Or, ceci est loin d’intéresser les SDF (Sans domicile fixe) eux-mêmes, car il ne correspond pas à leurs attentes.

Les difficultés auxquelles se heurtent associations et élus qui réussissent ponctuellement des relogements mettent en évidence les améliorations à apporter à la mise en application de la loi. Elles montrent aussi que l’insertion est une action de partenariat avec la population concernée et qui s’inscrit dans la durée.

Demande de logement des personnes les plus défavorisées

La loi Besson concerne « les personnes et les familles sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune » (article 4). Ce sont pourtant les plus démunis qui rencontrent le plus de difficultés pour obtenir l’application de la loi en leur faveur.

Des exemples existent, qui illustrent la réticence des services municipaux ou départementaux à défendre des demandes relevant pourtant des contingents prévus. La faiblesse ou la précarité des ressources du demandeur amène ces services à une présélection des dossiers. Anticipant le refus préalable des commissions d’attribution, il arrive que des mairies dissuadent le demandeur de déposer une demande.

Parmi les familles qui demandent, en 1990, l’accès à la cité de promotion familiale et sociale de Noisy-le-Grand, moins de la moitié a une demande de logement en règle déposée en mairie ou en préfecture. A cause de la dissuasion des services administratifs, mais aussi à cause de la précarité même de leur condition. Obligés d’errer d’un  lieu à un autre, d’un hébergement par la famille à un hôtel, d’une caravane à un foyer, d’un hébergement d’urgence à…la rue, les plus démunis n’ont pas de domiciliation stable. Etant de « nulle part », ils sont perdants au regard des priorités que les communes accordent à leurs résidents. Paradoxalement, il est pratiquement impossible d’accéder à une HLM quand on est en situation de non logement.

« Quand j’étais à D…, raconte Mme L. j’ai fait une demande de HLM. Et quand j’ai fait cette demande, on m’a dit que je n’y aurais pas droit car il faut cinq ans de résidence dans la commune… Je me suis retrouvée à la rue avec une gamine de neuf  ans… Ma file s'est retrouvée à la DDASS1, je ne pouvais pas faire autrement.. J’étais dans le désespoir. » Souvent, des personnes ne renouvellent pas leur demande, soit parce qu’elles ne savent pas qu’il faut le faire chaque année, soit parce qu’elles n’y croient plus, par découragement. Parce qu’elles savent, notamment, que bien d’autres personnes ayant des ressources plus élevées n’obtiennent pas de logement.

Parfois, lors du dépôt du dossier, le demandeur se voit réclamer abusivement de nombreux documents administratifs. Or, les nombreuses démarches pour se procurer ces papiers sont une rude tâche, quand la situation précaire désorganise tout : que faire si l’on n’a pas l’avis d’imposition ou de non-imposition, le justificatif de domicile, les trois fiches de paie de chacun des membres de la famille qui est salarié ? De plus, il faut payer pour les photocopies, les déplacements… Si le simple dépôt d’une demande peut déjà nécessiter l’accompagnement d’un travailleur social, comment cet accompagnement ne devient-il pas indispensable lorsqu’il s’agit de réussir un relogement ?

Application de la loi dans les départements

La loi Besson se heurte à un  autre écueil, celui de la diversité des niveaux de son application par les départements. Les plans départementaux d’action pour le logement qu’elle promeut doivent, notamment, analyser les besoins et fixer les objectifs pour les satisfaire, en définissant les bénéficiaires prioritaires. Ils privilégient alors les allocataires du Revenu Minimum d’Insertion (RMI), les bénéficiaires de diverses allocations, les salariés à faibles ressources, les jeunes travailleurs.

Aussi longtemps que le parc de logement social n’est pas agrandi pour satisfaire les besoins de se loger, on peut craindre que les personnes et familles vivants dans les situations les plus précaires et les plus inadmissibles se voient refuser une priorité. D’autant que les municipalités, consultées sur les attributions, cherchent à minimiser les risques financiers et les risques de troubles.

La prise en compte effective de toutes les priorités définies par la loi requiert une incitation forte et permanente de l’Etat. L’application imparfaite et inégale de la loi peut aboutir à l’exclusion de ceux qui devaient en être les bénéficiaire. Il semble donc nécessaire d’améliorer la connaissance des situations de non-logement en suscitant l’enregistrement de tous les demandeurs, et de compléter les critères de priorité d’attribution. Ainsi la durée de la situation de non-logement d’une famille doit être considérée par les organismes HLM comme une priorité et non comme un risque entraînant l’élimination de la candidature.

Expériences de promotion familiale et sociale

Les situations de précarité durable allant jusqu à l’errance exigent la durée dans les actions d’insertion et l’engagement de nombreux partenaires dans plusieurs domaines. Résoudre le problème du logement peut parfois suffire, mais dans les cas, en majorité, où il y a cumul de précarités, un autre type d’accompagnement est nécessaire. C’est ce que permettent les cités de promotion familiale et sociale  qu’anime ATD Quart Monde en France dans les départements du Val d’Oise et Seine-Saint-Denis. En vertu d’une convention passée avec les propriétaires des logements, le Mouvement les attribue à des familles, avec enfants, cumulant des précarités : habitat précaire ou absence de logement ; absence de qualification ou d’insertion durable par un emploi ; scolarité difficile pour les enfants ; mauvaise santé…

Les familles admises à la cité expriment leurs aspirations et, en partenariat avec une équipe de volontaires permanents d’ATD qui vivent dan le même environnement, elles bâtissent un projet de réinsertion sous tous les aspects : santé, regroupement familial ; scolarisation ; gestion de la vie courante, de la vie de voisinage ; participation associative. Dépassant le simple relogement d’urgence, une telle démarche vise à permettre à ces familles d’acquérir l’autonomie et les apprentissages nécessaires pour pouvoir assumer leurs droits, leurs responsabilités dans l’éducation de leurs enfants et dans la vie sociale et professionnelle. Elle comprend des actions « d’animation » telles que l’initiation à l’école avec les tout-petits (jusqu’à l’âge de 5 ans), une action culturelle pour le soutien scolaire et les activités extra-scolaires des 6-14 ans, un club de jeunes, un foyer familial.

Une telle démarche dure en général deux à trois ans avec chaque famille. L’objectif essentiel est de la préparer à faire le choix, lorsqu’elle se sentira prête, d’un habitat dans le parc social ordinaire. A la lumière des expérimentations menées, il est important que chaque département développe une dynamique globale d’habitat de promotion familiale et sociale.

Relogement en habitat personnalisé

En 1991 et 1992, la délégation du Mouvement dans le Val-d’Oise a eu à reloger en habitat adapté vingt familles habitant la cité de promotion familiale et sociale du Soleil levant à Herblay. Une telle action de relogement se fait également en partenariat avec la famille concernée. Il convient de trouver d’abord un logement correspondant le mieux à ses souhaits, ses possibilités et ses besoins ; de trouver ensuite un opérateur (public : office HLM ; privé : société HLM ou association) qui accepte d’acheter le logement, de le réhabiliter et de le louer (ou le vendre) à la famille.

Ces actions de relogement en habitat adapté ont nécessité des moyens exceptionnels. Une équipe de douze personnes, volontaires permanents et bénévoles à temps partiel, a été constituée. Chacun se spécialisait dans un type de démarche : recherche de maison ; étude  technique ; constitution des dossiers ; contacts avec les maires, les sociétés HLM, les entreprises de déménagement ; recherche de personnes proches du nouveau lieu d’habitation etc.

Le montage de tels projets, d’une complexité propre à décourager même les associations, n’est pratiquement pas envisageable pour une famille non accompagnée. Il faut traiter et négocier avec de nombreux acteurs (propriétaire ou agence immobilière, experts techniques, préfecture, DDE2, municipalité, partenaires financiers  tels que Caisse des Dépôts et Consignations, Caisse d’allocations familiales, etc.) Tous ces acteurs représentent les maillons d’une chaîne. Il suffit que l’un d’eux soit défaillant pour que l’opération échoue. L’exemple suivant est significatif a cet égard : saisie en mars pour un projet, une mairie annonce fin juin l’examen du dossier à la réunion du Conseil municipal de …septembre ; promesse de vente expirait fin juillet.

Les dispositifs prévus par la loi pour le logement des plus défavorisés du 31 mai 1990 peuvent permettre d’améliorer les conditions de logement de nombreuses familles. Ils ont donné des résultats positifs. Cependant, il importe que les principes énoncés dans la loi soient réellement mis en œuvre dans chaque département, et qu’ils bénéficient aux personnes et familles se trouvant dans des situations de logement les plus intolérables et supportant un cumul de précarités d’autres natures.

Par ailleurs, le problème de fond demeure : celui de la pénurie de logements. L’accès au logement pour tous, passe par l’augmentation du parc social d’habitation. L’affirmation du « droit au logement » ne demeure-t-elle pas théorique si elle n’est pas assortie d’un « devoir de loger » ?

1 Direction départementale de l’Action sanitaire et sociale.
2 Direction départementale de l’Equipement.
1 Direction départementale de l’Action sanitaire et sociale.
2 Direction départementale de l’Equipement.

Michel Toutan

Anne-Marie Bérard

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