La loi d’orientation

Pierre Christian Taittinger, Jean Le Garrec and Jean-Michel Belorgey

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Pierre Christian Taittinger, Jean Le Garrec and Jean-Michel Belorgey, « La loi d’orientation », Revue Quart Monde [Online], 126 | 1988/1, Online since 01 October 1988, connection on 24 October 2020. URL : https://www.revue-quartmonde.org/3920

L’avis du Conseil économique et social préconise qu’après une expérimentation de trois ans dans les départements pilotes – première étape qui donnera lieu à une évaluation rigoureuse – les aspects positifs soient généralisés à l’ensemble du territoire. L’avis énonce que « des mesures nouvelles d’ordre législatif (loi d’orientation, lois de programmation…) ou réglementaire selon les cas devront être prises pour permettre un traitement global et permanent de la pauvreté et de la précarité économique et sociale ». Le père Joseph Wresinski considérait que la loi d’orientation était nécessaire pour conférer à la lutte contre la pauvreté le caractère d’une priorité nationale. Dans cette optique, il avait demandé à des parlementaires de réfléchir au contenu de cette loi. Dans un débat animé par M. Le Priol, journaliste, MM. Taittinger, Le Garrec et Belorgey ont apporté des réponses qu’ils ont bien voulu écrire.

Pierre-Christian Taittinger

Ce n’est pas parce que la loi définira l’action de l’État que nous répondrons aux attentes, mais parce que les centres de décisions seront proches des situations.

Je voudrais essayer de traduire l’expérience d’un élu local et les enseignements que l’on peut en dégager.

Lorsque je fus élu du Conseil municipal pour la première fois, il restait de nombreuses séquelles de la guerre. Nous connaissions des situations de pauvreté provoquées par cette effroyable secousse qu’avait été, pour la France, la période de 1939-1945. Tous les élus, quelle que soit leur tendance, se sont acharnés à faire disparaître la pauvreté de Paris.

Par le fait d’une évolution législative, d’une augmentation de la protection sociale, mais aussi par le phénomène de la croissance économique, on peut dire qu’au moment de la première crise pétrolière il n’existerait plus de précarité et de pauvreté dans Paris. Il y avait, certes, des situations provoquées par des phénomènes particuliers, par des problèmes de familles, phénomènes tristes, mais limités. Aujourd’hui, malgré tous les efforts qui ont été réalisés, la situation n’a été qu’en se dégradant.

Il me semble nécessaire de dégager des réponses qui ne peuvent pas être globales, la loi ne constituant pas en elle-même la solution unique. Nous connaissons à la fois des limites, les forces, mais aussi les faiblesses de l’initiative législative. Des structures et des services, également considérables, ont été mis en place ; ils ont représenté des pas importants mais ont aussi consacré des crédits. Quand Coluche créait ses restaurants du cœur, il disait « Surtout que l’on ne mette pas en place des structures et des services pour les gérer, car tout l’argent que j’arrive à réunir sera consacré aux frais de gestion et non à l’effort que nous espérons en faveur des déshérités ».

Quand il s’agit de la précarité, les municipalités doivent prendre des risques. À l’État, il appartient d’avoir un rôle incitatif, mais non de répartir et d’organiser des réseaux ; que l’État laisse intervenir les communes et les associations et qu’il les dote de moyens supplémentaires. Que l’on suspende même, dans certains cas, des réglementations qui ne correspondent plus aux situations actuelles.

Un exemple : l’administration fiscale est remarquable ; son but est de faire rentrer de l’argent. Des circulaires lui précisent de veiller aux cas de pauvreté-précarité. Comment les applique-t-elle ? Tous les jours ont lieu des expulsions et des saisies de personnes en état de pauvreté et on enlève un mobilier absolument misérable pour le vendre aux enchères. Le coût de l’opération ne permet même pas au Trésor de récupérer le montant des frais ; il faut suspendre ces procédures.

Or la loi n’est pas la seule réponse. Ce n’est pas parce que le Parlement donnera une forme juridique à l’action de l’État que nous répondrons aux attentes. Plus on rapprochera le centre de décision des situations auxquelles il doit faire face, plus on facilitera l’efficacité. La novation qui pourrait être apportée serait de donner aux Maires qui connaissent leurs administrés, ainsi qu’aux associations, la possibilité d’une action précise et rapide.

N’attendons pas de la Loi plus qu’elle ne peut donner. Que la loi renforce les moyens de financement, que ce financement aille à des fonds, que ces fonds soient réservés aux associations et aux municipalités. La loi ne traitera jamais des cas isolés. Nous sommes dans un monde qui a besoin de personnalisation, où chaque citoyen doit être pris en considération.

En agissant autrement, nous perdons du temps, de l’argent et des efforts pour des résultats incertains et décevants.

Jean-Michel Belorgey

La décentralisation n’implique pas la fin du règne d’une loi qui oblige à respecter les droits fondamentaux, elle implique un droit-charpente précisant dans quel sens et dans quel cadre les dynamismes créateurs locaux sont invités à se développer.

Dans le débat sur les rôles du droit, de la loi et de la spontanéité créatrice du corps social, se glisse beaucoup de confusion.

Le fait est que c’est à la loi dans la tradition française, par opposition aux traditions anglo-saxonnes, qu’il revient traditionnellement de définir quels sont les droits fondamentaux du citoyen et les règles de procédure qui lui permettent, si nécessaire, de les mettre en œuvre. La loi est, depuis quelques temps, devenue, c’est vrai et c’est dommage, un peu bavarde et un peu tatillonne, trop précise et, du coup, difficilement lisible. Il est assurément nécessaire de remédier à cette tendance. Non pas en sacrifiant la loi, mais en lui redonnant sa juste place, qui est de statuer sur l’essentiel.

Un droit-charpente

Cette démarche est d’autant plus nécessaire qu’il y a désormais un plus grand nombre de décideurs, et pour que la nation reste une, pour que les droits demeurent à peu près identiques sur l’ensemble de territoire il faut une référence commune. La décentralisation, cela doit être clair, n’implique pas la fin du règne du droit. Elle implique, certes, l’élimination du droit tatillon, mais elle implique aussi un droit-charpente, précisant dans quel sens et dans quel cadre sont invités à se développer les dynamismes créateurs des acteurs locaux.

La loi qu’appelle la lutte contre la pauvreté et la précarité doit ainsi avoir deux pôles :

- définir des droits fondamentaux qui soient clairs (droit à la survie, à la vie en famille, à la même culture pour tous) ;

- définir un minimum de procédures permettant les confrontations et les revendications nécessaires.

…qui serve de fondement à la revendication du vital

Savoir si on se rallie ou non à cette approche me paraît une question centrale par rapport à nos préoccupations d’aujourd’hui. La majorité des membres de notre société relève du droit, de trop de droit peut-être. Cependant il existe toujours dans cette société un groupe de population qui est hors du droit. Il s’agit de le faire rentrer dans le domaine du droit et si possible de lui en donner un meilleur. Un droit qui remplisse son rôle d’obliger, de servir de fondement à des revendications dans tous les domaines qui correspondent aux besoins fondamentaux de l’individu, dans l’ordre matériel ou spirituel. Ceux qui ont un droit, y compris pour le superflu, et qui y tiennent ne peuvent refuser à ceux qui n’en ont pas, même pour le vital, de s’en procurer un. Opposer un tel refus serait profondément choquant.

Qu’il y ait un droit et tout ne sera, certes, pas résolu, car il est vrai que les pauvres sont en grande difficulté, dans certaines circonstances, de revendiquer efficacement la concrétisation des droits qui leur ont été reconnus. Par conséquent, il faut, autant que possible, songer à des procédures moins lourdes que les procédures contentieuses ; la guérilla juridique n’est pas à la portée de tout le monde. Il faut notamment réfléchir au thème de la médiation ; le Père Joseph l’a d’ailleurs fort bien dit dans son rapport.

Ne pas de tromper de médiateurs

Le recours à la médiation n’a évidemment de sens que si on ne se trompe pas sur ceux à qui on la confie. Les pauvres ne sont pour le présent, manifestement, l’affaire ni du parti socialiste, ni de la majorité, ni des associations qui s’occupent d’autre chose, ni du tout venant de la population. Ils sont celle de groupes d’hommes qui peuvent venir de n’importe où mais qui se sont donné comme raison d’être de faire reconnaître les droits de certaines minorités. Il en va de même pour les immigrés, les réfugiés, les problèmes de l’environnement. C’est à des groupes d’hommes qu’il faut confier le soin de faire aboutir les revendications légitimes qui ne sont pas spontanément portées par la majorité de l’opinion. Il faut donc développer, parallèlement au droit, des dispositifs de médiation relativement spécialisés reposant sur le volontarisme de personnes s’étant consacré à un problème. Dans ce volontarisme, les « généralistes » sont par définition incapables. Il est impossible de s’occuper de tout et les hiérarchies d’importance ou d’urgence qui se développent dans les esprits et dans les comportements marginalisent toujours certaines causes, en particulier bien sûr la cause des plus pauvres.

Dans mon propos il n’y a aucune hostilité à la gestion locale, au contractuel, aucune envie de créer beaucoup de droit, mais la conviction que si on ne crée pas quelques droits qui pourraient être clairement énoncés tels le droit à un minimum de vie, le droit au logement, le droit d’accès à la justice pour tous, le droit à la culture, il ne se passera naturellement rien, parce que c’est dans l’ordre des choses.

Livrer les pauvres à la bonne volonté des autres, de gens dont ce n’est pas le problème, c’est forcément une politique de gribouille. La gestion locale, la négociation ne peuvent accoucher de ce qui est nécessaire. Il faut donc du droit, du moins un peu de droit, et pour le faire vivre des médiations évitant tous les circuits institutionnels ordinaires (exécutif, législatif, gestion locale, groupes de pression classiques opérant à tous les niveaux). Dans un domaine où un grand retard s’est accumulé, où les sensibilités sont crispées, fuyantes, il n’y a pas trois voies, il n’y en a que deux : ou on accepte de se donner les moyens de frapper un coup ; ou on accepte, sans le dire, qu’il ne se passe rien. Or il est des formules manifestement impropres pour traiter le problème ; des formules qui de toute évidence ne produiront rien, sinon un rebondissement du jeu de cache-cache et le renvoi des solutions d’un groupe à l’autre. Les uns, concernés, s’intéressent et se sentent, d’une certaine manière, comptables vis-à-vis de l’histoire, celle du pays et celle de l’humanité, de mettre à jour de nouvelles issues. Les seconds ne sont pas vraiment concernés et ne peuvent pas l’être car ils ont trop d’autres choses à faire et ne dialoguent pas avec la même histoire. C’est cela qui est en jeu. Il faut en être conscient.

Jean Le Garrec

La loi doit nous obliger à aller vers les plus défavorisés pour affirmer leur droit et non les obliger à venir nous quémander une aide. L’État doit garantir le financement du droit à des ressources, les collectivités locales doivent garantir l’insertion. Il faut apprendre une politique de réinsertion, en négocier la contrainte et la souplesse.

Le débat des dix années à venir portera fondamentalement sur ce problème clef : « Comment, dans notre société, confrontée à une formidable accélération des mutations, pourrons-nous éviter les risques d’un éclatement social ? » Ce serait une erreur de sous-estimer une réalité qui sera au centre de tous les débats politiques au cours de ces prochaines années, que ce soit en terme de vision globale d’évolution d’une société, de modalité de croissance, d’emploi, de formation, de protection sociale, d’information… Ce sera tout à l’honneur des responsables politiques de poser la question à ces niveaux-là. À défaut de s’engager dans ce débat, le risque, non seulement d’une société duale car nous y sommes déjà, mais d’une évolution grandissante et inquiétante de ce dualisme est de créer de véritables perversions de nos sociétés démocratiques.

La nécessité du minimum social d’insertion et de sa généralisation doit être affirmée pour deux raisons au moins, qui se confortent l’une l’autre ; la première est l’ampleur de l’aggravation des situations ; la seconde, l’expérience que nous avons acquise des dernières années à travers le rapport Schwartz, les contrats de plan concernant les quartiers dégradés, les actions dans les villes comme Besançon et le travail formidable des associations caritatives.

Mais il ne suffit pas d’affirmer la nécessité du minimum garanti. Il faut en approfondir les termes à partir de quelques questions pour lesquelles nous n’avons pas, et loin s’en faut, toutes les réponses. Je les énoncerai autour de quatre thèmes :

- Quelle forme, quel support juridique faut-il pour la création de ce revenu minimum ?

- Quelle approche des modes de financement nécessite-t-il ?

- Quelle forme de gestion sociale implique-t-il ?

- Quelle est la politique d’engagement réciproques à mener entre ceux qui apportent un soutien et ceux qui le reçoivent ? Le mot de « contrepartie » est souvent utilisé, il ne me plait guère, mais puisqu’il est dans notre vocabulaire, employons-le.

Le support

Il apparaît nettement et clairement, aujourd’hui, qu’il faut sortir du cadre de l’expérimentation. C’est par voie législative qu’un système général doit être institué. C’est d’ailleurs l’intention qu’a exprimée le Président de la République, Monsieur François Mitterrand, en avril 1985, lorsqu’il est intervenu devant l’ensemble des représentants des Droits de l’Homme.

Il est nécessaire de fixer un droit pour plusieurs raisons :

- nous définirons ainsi clairement la nature de l’action que nous voulons mener ;

- seule la loi peut faire obligation à toute la collectivité et à toutes les collectivités d’y participer.

- seule la loi peu créer un droit incessible et insaisissable ;

- il faut aller vers les plus défavorisés pour affirmer leur droit et non les obliger à venir à nous quémander une aide. Le revenu minimum doit être portable et non quérable. L’esprit d’une telle démarche requiert que la loi crée ce droit.

Seulement, nous en sommes tous conscients, cette loi doit, surtout, n’être qu’un cadre minimum et éviter les procédures administratives trop lourdes. Elle devra de plus s’accompagner d’une approche extrêmement souple de la gestion de ce droit.

L’approche financière

Le revenu minimum doit être une allocation différentielle qui, sans se substituer aux autres, fixe un montant correspondant au niveau duquel tout le monde devrait parvenir. Cette allocation relève, en premier lieu, d’un engagement de l’État et ensuite de celui des différentes collectivités. Personnellement, je pense que cet engagement de l’État doit être au minimum de cinquante pour cent des sommes nécessaires. Car si nous voulons qu’il s’agisse d’un droit, d’une solidarité il faut que l’État assume ses responsabilités.

Dans cette approche, la thèse la plus soutenue est celle d’un engagement de l’État pour la totalité des financements du revenu et un engagement des collectivités pour la mise en place des politiques d’accompagnement, c’est-à-dire l’insertion.

La gestion

Il existe un accord général en faveur d’une gestion décentralisée, mais comment concevoir les formes de cette décentralisation ? La matière est extraordinairement difficile : faut-il une coordination au niveau départemental ou au niveau de la commune, qui semble le lieu important en matière de décision et de suivi ? La plus grande souplesse d’action est incontestablement indispensable sur le terrain, mais on ne peut, malgré tout, se passer de coordination, d’appréciation des résultats, de continuité dans l’action.

Doivent y être associés, non seulement des travailleurs sociaux, mais aussi, à l’évidence, tous ceux qui, au niveau des organisations caritatives, font un travail extraordinaire et témoignent de cette réalité et de cette expérience ; mais sous quelles formes ? Un risque de concurrence, n’existe-t-il pas ? Une réflexion doit, vraiment, être menée sur ce sujet, car une avancée importante reste à faire. Dans ce domaine, il n’y a pas de réponses toutes faites, et probablement pas, non plus, de réponse unique, dans l’immédiat tout au moins.

Il faudrait, néanmoins, retenir la proposition du Conseil économique et social de créer au niveau départemental un organe consultatif regroupant, au sens le plus large, les partenaires agissant sur le terrain. Et il faudrait que cet organisme permette une participation des élus. Il y a donc deux niveaux celui de la décision et, plus encore, celui du suivi et de l’accompagnement.

Les contreparties

Si, nous voulons apporter soutien et droit, cela ne peut se concevoir qu’avec l’affirmation d’une politique de réinsertion. Toutes les organisations que nous avons rencontrées sont très fermes sur ce sujet. Mais comment animer cette politique de réinsertion ?

Peut-on se contenter de dire, comme certains, que la contrepartie obligatoire est une forme de travail ? Les travaux d’intérêt collectif et autres sont utiles, certes, mais nous connaissons la limite de cette action.

La réinsertion, c’est apporter quelque chose à la collectivité. Nous sommes en présence d’hommes et de femmes qui ne demandent que ça, mais qui posent des problèmes très difficiles. Il nous faut donc inventer d’autres politiques d’accompagnement, de contrepartie, de réinsertion, qui peuvent être multiples. Qu’on les analyse en terme d’habitat social, d’information personnelle, d’accompagnement à une recherche d’emploi, de gestion familiale, de formation des enfants.

Personnellement, je constate, dans le Nord, les drames qu’est en train de faire naître au niveau des enfants, l’aggravation de la situation de leurs parents. Il y a là toute une politique de réinsertion qu’il faut apprendre. Elle devait, me semble-t-il, être négociée quasi contractuellement, sous la forme d’un engagement avec des objectifs précis qui créent à la fois un effet de contrainte et un effet de souplesse.

Pierre Christian Taittinger

Né en 1926, industriel, marié, un enfant, a eu des mandats électoraux depuis 1958 au Conseil Municipal de Paris dont il a été président en 1962-1963 et au Conseil général de la Seine. Il a été chargé, en tant que parlementaire en mission, de préparer la réforme du statut de Paris, dont il a de nouveau été élu après cette réforme (en 1977 et en 1983). Sénateur de Paris depuis 1968, vice-président du Sénat de 1974 à 1976, il a été membre du Gouvernement : Secrétaire d’État auprès du Ministre de l’intérieur (janvier 1976), et auprès du Ministre des Affaires Étrangères (août 1976). Depuis 1980, il est vice-président du Sénat.

Jean Le Garrec

Né en 1929, marié, un enfant, employé aux PTT puis cadre chez IBM de 1955 à 1981, il milite au PSU dont il est secrétaire national de 1972 à 1974. Membre du Bureau exécutif du P.S. de 1979 à 1981 et de 1986 à 1987, il est élu député du Nord en 1981 et réélu en 1986. Membre du gouvernement comme Secrétaire d’État auprès du Premier Ministre de mai 1981 à Mars 1986, il sera porte-parole du gouvernement puis chargé successivement de l’extension du secteur public, de l’emploi, du plan et de l’économie sociale, de la fonction publique et des simplifications administratives. Il est actuellement membre de la Commission des finances de l’Assemblée nationale

Jean-Michel Belorgey

Né en 1944, entré au Conseil d’État à sa sortie de l’ENA en 1968, il y devient Maître des requêtes en 1975. Il est chargé de mission du Comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale en 1972, puis auprès du directeur de l’action sociale du Ministère de la Santé publique de 1974 à 1976. Conseiller technique auprès de l’Ambassade de France en Algérie en 1980, il est élu député socialiste de l’Allier en 1981 et réélu en 1986. Il a été Président de l’Union nationale des foyers de jeunes travailleurs de 1976 à 1981

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