Le coût d’un minimum social… et son apport ?

Jean-Michel Severino and Jean-Michel Debrat

References

Electronic reference

Jean-Michel Severino and Jean-Michel Debrat, « Le coût d’un minimum social… et son apport ? », Revue Quart Monde [Online], 123 | 1987/2, Online since 01 December 1987, connection on 29 October 2020. URL : https://www.revue-quartmonde.org/4288

Deux spécialistes des finances publiques exposent ici la question du coût d’un revenu garanti. Ils ont choisi de se référer à un système d’impôt négatif qui aurait probablement la faveur des libéraux. Très schématiquement, au-dessus d’un niveau de revenu de référence, on paye des impôts. Au-dessous de ce niveau, on reçoit une somme qui ramène le revenu du ménage au niveau de référence. Les différents articles de ce dossier ont trait à d’autres systèmes, en particulier celui de Louis Join-Lambert et Christophe Guitton qui prend une orientation inverse. Néanmoins, dans tous les cas, l’examen des coûts financiers et des avantages économiques qu’entraîne une garantie de revenu minimum doit se placer sur les différents plans envisagés ici.

La question du coût du Revenu Minimum Social Garanti (RMSG) est un épouvantail. Son étude suppose en effet d’abord que l’on ait pu déterminer avec précision la nature de la prestation que l’on souhaite mettre en œuvre et, en particulier, que soit opéré le choix fondamental entre mécanisme d’impôts négatif ou allocation simple. Il faut ensuite fixer de façon précise le montant de cette allocation ou le niveau zéro de l’impôt.

Ces préalables levés, de redoutables problèmes méthodologiques vont se poser quant à l’estimation du nombre de bénéficiaires potentiels. Et il est évident que seul un organisme doté de moyens importants pourra exploiter efficacement les différentes sources d’information, notamment fiscales, nécessaires pour effectuer une évaluation crédible.

L’inconnue que représente encore ce chiffrage devient donc un prétexte aisé pour fuir le débat autour d’un mécanisme dont la justification première est dans l’ordre moral et social : tantôt l’on suggère que le RMSG « coûtera » très cher, sans d’ailleurs préciser par rapport à quoi (et l’on avance parfois des montants dissuasifs), tantôt l’on argue du mystère qui entoure le niveau de la charge en question pour refuser de discuter de son contenu.

Pourtant, les estimations budgétaires sommaires qui sont avancées excluent systématiquement les économies qu’engendrerait la mise en œuvre d’un tel système, de sorte que l’on oublie que le « coût » du RMSG, s’il y a charge réelle, sera un coût « net » (Cf. I). Et de plus, on omet de dire que le RMSG remet profondément en cause dans sa logique notre système social. Il devient impossible d’en rechercher le prix sans évoquer l’ensemble des perturbations qui, inévitablement sans doute, interviendraient alors dans la législation et l’organisation sociale. Elles rendraient non comparables les niveaux de coût de la solidarité sociale avant et après l’introduction d’une telle réforme (Cf. II).

I - Le coût net du R.M.S.G

Retenons à titre d’hypothèse qu’il soit envisagé de créer un impôt négatif, muni de toutes les propriétés classiques qui lui sont usuellement appliquées1.

L’estimation du coût de cette mesure devrait tenir compte de deux phénomènes différents dans leur nature : le télescopage avec des prestations déjà existantes et l’impact indirect sur d’autres dépenses publiques.

Un bref rappel préalable de la structure financière de notre système social est toutefois nécessaire.

Quatre catégories de prestations peuvent en effet se distinguer dans notre paysage social. (Tableau en annexe)

- Il y a d’abord les remboursements de charges facturées. Les remboursements de soins en sont l’exemple parfait. En 1984, leur charge pouvait s’estimer à 260 milliards de francs, soit 25,7 % du budget de la nation.

- En second lieu, on peut distinguer un ensemble de prestations dont la vocation est de compenser pour leurs bénéficiaires la perte d’un revenu ou l’incapacité d’en créer. Les indemnités journalières, les pensions d’invalidité ou de vieillesse et bien sûr les prestations de chômage y appartiennent.

Il s’agit en fait de l’essentiel de la charge de notre protection sociale, puisque cette masse de dépenses représentait, toujours en 1984, 590 milliard de francs, soit 58,4 % du budget social de la nation.

- En troisième lieu, on trouve une catégorie de dépenses vouée en quelque sorte à la promotion d’une charge spécifique : il s’agit de l’ensemble des prestations familiales, qui peut s’analyser en très grande partie comme une compensation de la charge marginale que crée la venue d’un enfant au foyer ; il s’agit aussi de l’importante aide au logement, consentie au travers du F.N.A.L.2 et du F.N.H.3

Cette troisième catégorie coûtait à la France 140 milliard de francs en 1984.

- Le parent pauvre de notre système social apparaît enfin clairement, financièrement du moins, la promotion des hommes.

Une acception extensive de ce terme, puisqu’elle inclut l’ensemble des secours des caisses de Sécurité sociale, ne parvient à comptabiliser à ce titre que 18 milliard de francs en 1984, formation inclue.

Une investigation complémentaire dans le budget de l’État ne parvient d’ailleurs qu’à renforcer ce sentiment, puisque l’on peut estimer, au mieux, entre 3,3 et 6,4 milliard de francs les sommes inscrites au budget 1985 dans une telle perspective.

L’inclusion sous ce terme du budget de l’Éducation nationale ne changerait pas profondément la remarque (les dépenses de ce département représenteront, en 1987, 168 milliards) et surtout ne serait pas légitime, dans la mesure où l’appareil d’État de formation initiale n’est pas voué à lutter – actuellement tout au moins – contre des situations sociales défavorisées et à assurer la promotion d’hommes et de femmes en difficulté ou en retard, mais à assurer un développement de masse et (théoriquement) égalitaire.

Ce bref parcours des grandes masses du budget social devrait conduire à trois réflexions essentielles pour l’évaluation de la charge du RMSG et la notion de « coût net » de la prestation.

- La première et la quatrième catégorie ne devraient pas être globalement remises en cause dans leur principe par un mécanisme de RMSG. :

* En ce qui concerne les remboursements de charges facturées, animés par une logique d’assurance, leurs effets redistributifs s’opèrent aussi bien entre riches et pauvres qu’entre bien portants et malades. Nous sommes tous susceptibles à un moment ou à un autre d’en profiter, tout au long d’une vie. Il demeure que l’on estime en général que les classes moyennes et supérieures de la société, consommatrices averties de soins médicaux et par ailleurs bénéficiant de durées de vie supérieures aux autres couches de la population, tendraient à être bénéficiaires nettes du système.

* En ce qui concerne les dépenses de promotion, elles relèvent d’une logique de politique publique et d’intervention sélective qui ne rencontre pas celle du RMSG.

- La troisième catégorie soulève déjà quelques interrogations.

En effet, pour une large part, les allocations familiales et celles de logement ne devraient pas être supprimées lors de la création d’un RMSG, en raison de la très grande spécificité de ces aides publiques.

On ne saurait toutefois oublier qu’elles constituent aussi un quasi revenu dans certains cas, du fait de la pauvreté de leurs bénéficiaires et qu’il leur arrive, pour les prestations familiales du moins, d’être même le seul moyen de vivre d’une famille.

L’harmonisation de ces prestations avec un RMSG serait donc sans doute nécessaire et passerait certainement par une révision de leurs montants de façon à leur conserver un caractère de couverture d’un besoin spécifique.

- Les prestations les plus coûteuses, celles de la seconde catégorie, au contraire seraient pour une part très large absorbables par le RMSG :

* Les unes ressemblent fortement à des minimas sociaux à vocation spécifique : c’est le cas du « minimum vieillesse » (AVTS, secours viager, allocation spéciale de vieillesse), de l’allocation aux adultes handicapés, des rentes d’incapacité permanente des Caisses d’Assurance maladie…

Il serait normal que le RMSG soit aligné avec ces prestations, dont le coût représente presque 37 milliards de francs et que leurs bénéficiaires ne soient pas comptés parmi les nouveaux bénéficiaires d’un revenu garanti.

* Les autres sont des prestations à caractère mixte, associant logiques d’assurance et de solidarité. C’est le cas de l’indemnisation la plus coûteuse après les pensions, soit le chômage (94 milliards de francs en 1984). Le dispositif de 1984 retenait trois prestations dont deux relèvent de l’assurance et une de la solidarité. Or, cette dernière a un tel lien avec la notion de RMSG, que l’on pourrait en faire le noyau d’une telle prestation, en étendant et en généralisant ses conditions d’attribution de sorte que toute personne en âge de travailler puisse en bénéficier.

L’évaluation de l’effet net du RMSG dont donc prendre en compte également le sort de cette allocation de solidarité.

Mais le calcul de l’effet net du RMSG devra également prendre en compte un autre facteur : son influence sur l’évolution de nombreuses dépenses sociales.

Un allègement pourrait en effet être très vraisemblablement attendu au moins sur deux plans :

- En ce qui concerne l’aide et l’action sociale d’abord ; les dernières données disponibles portent sur 1983, où le total des dépenses de l’État et des collectivités locales en ce domaine se monterait à 61,6 milliards de francs. Mais ces chiffres sous-estiment nettement le coût total de ce champ d’action pour les collectivités locales, dont seules les dépenses au titre des Centres Communaux d’Action Sociale, des caisses des écoles et des organismes à comptabilité distincte sont prises en compte. Cette masse financière demeure toutefois très importante et pourrait sans doute faire l’objet de substantielles diminutions en cas d’instauration d’un RMSG.

* Ce dernier devrait en effet avoir un effet stabilisant sur des familles parmi les plus démunies et permettre ainsi une dimension des interventions de l’aide sociale à l’enfance (ASE), tant qualitativement que quantitativement ; les prestations de cette dernière (allocation logement, par exemple) devraient décroître progressivement. Il convient de rappeler que l’ASE, très mal recensée, est en pratique, l’intervention la plus coûteuse que réalisent les départements en matière sociale.

* En aval de l’ASE, les centres d’hébergement, dont la population est souvent issue des « bénéficiaires » de la première, devraient pouvoir être moins chargés (1,5 milliard de francs au budget de l’État en 1985). On sait par ailleurs que, pour des masses financières non évaluables, les hôpitaux et notamment les hospices et hôpitaux psychiatriques exercent une fonction d’hébergement, par le biais d’une médicalisation bien connue de la misère, dont la très forte croissance de l’allocation aux handicapés adultes dans les dernières années a d’ailleurs donné une illustration frappante. Sur ce terrain, il devrait être possible d’enregistrer des progrès grâce au RMSG.

* L’activité et les charges des Centres Communaux d’Action Sociale aussi bien que des Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales devraient décroître, en même temps que s’allège la pression qui pèse sur eux pour résoudre des urgences matérielles ; celles-ci, perdraient en effet leur acuité dans un contexte où un RMSG serait mis en place : or, il est permis de penser que ce coût de gestion de l’aide sociale est très élevé (surtout au regard du montant des secours distribués) et que des économies importantes pourraient être opérées dans ce domaine.

On relèvera ici que, dans sa logique la plus pure, le RMSG est géré comme un mécanisme fiscal et que la charge en reviendrait matériellement à la Direction Générale des Impôts, pour laquelle cette opération ne représenterait qu’un élément marginal au regard des 22 millions de contribuables.

- En ce qui concerne l’ensemble des personnes concernées par le RMSG, ensuite, les effets positifs peuvent entraîner des allègements de charge pour la collectivité.

Malgré la crise économique actuelle, qui n’a d’ailleurs fait qu’écorner récemment le pouvoir d’achat global de notre pays, la France reste un pays industriel dans lequel la problématique de la pauvreté demeure pour une partie substantielle celle des années soixante-dix. Dès lors, il faut inclure dans le calcul du « coût net » du RMSG sa contribution à la diminution de la charge de la « pauvreté dans un pays riche » : charge directe en délinquance ou en maladie, charge plus indirecte mais on moins réelle en matière de manque à la formation (échec scolaire) et donc de manque à l’enrichissement de la nation….

L’estimation du prix du RMSG ne peut donc se réduire à un calcul d’une dépense supplémentaire pour une année budgétaire ; elle doit aussi inclure l’ensemble des éléments d’environnement qui concourent à la viabilité économique d'un tel projet. En tant que telle, elle exige une approche en termes de « méthode des effets », dans laquelle soient pris en compte autant les effets externes du RMSG sur l’environnement social que ses effets internes à l’organisation étatique.

Il demeure que même cette approche du coût net connaît de fortes limites dues au caractère révolutionnaire du RMSG.

II - Le Revenu Minimum Social Garanti, prestation révolutionnaire

La logique profonde du RMSG est libérale. Cette philosophie, qui est tout autant une morale de la vie en société, ne postule pas en effet, dans ses meilleures formes, la fin de toute solidarité, mais simplement une gestion de celle-ci, qui respecte au mieux la liberté de tous.

Le RMSG a donc été souvent prôné par les libéraux, en raison de sa neutralité économique, de son non-interventionnisme dans la vie du bénéficiaire, mais aussi de la clarté qu’il apporte dans la distinction entre l’assurance, acte individuel marchand, et le transfert, don collectif obligatoire. C’est cette distinction sous-jacente à l’instauration de cette prestation qui la rend si périlleuse pour nos constructions sociales contemporaines.

Une prise de position en faveur du RMSG doit tenir compte de cette dimension du problème. Parmi les personnes qui soutiennent le RMSG, beaucoup n’ont pas seulement pour objectif de fournir à des populations extrêmement déshéritées une sécurité matérielle, mais aussi celui de reconstruire un système social nouveau.

L’importance de ce point conduit à en préciser rapidement quelques aspects. Reprenons ainsi le tableau d’analyse du bilan social de la nation en 1984.

Dans un système libéral – et l’introduction du RMSG nous pousserait sans doute à cheminer vers ce type de logique – l’ensemble des dépenses de la première catégories (les charges facturées) seraient sans doute effectuées sur le marché par le biais de contrats d’assurance4, vraisemblablement obligatoire afin de sauvegarder le niveau de santé de la population.

Les dépenses se seconde catégorie (incapacités de créer un revenu) seraient intégralement supprimées et remplacées par le RMSG. Ceux qui le désireraient pourraient s’assurer contre le chômage ; ce caractère généralement volontaire n’exclut pas une contribution obligatoire spécifique prélevée sur ceux qui ne partagent pas le risque économique auquel est soumise la nation, comme les fonctionnaires, et distribuée aux plus exposés.

Les allocations familiales garderaient toujours leurs sens. Le système public français serait donc réduit à celles-ci, aux prestations de promotion des hommes et au RMSG… Soit une taille financière bien moindre qu’actuellement.

Les opposants à cette logique arguent en général que cette révolution sociale ne conduirait à aucune économie réelle si l’on rendait l’assurance maladie-maternité et l’assurance vieillesse obligatoires auprès des compagnies d’assurance.

C’est sans compter la foi libérale dans le marché qui escompte des progrès de gestion. Ces derniers ont un champ important, puisque le coût d’administration de la Sécurité sociale s’élevait en 1984 à 52 milliards de francs, dont 24 pour la seule Caisse d’Assurance Maladie du régime général. On pourrait aussi attendre des économies sur les prestations elles-mêmes, résultant d’un nouvel esprit de responsabilité inhérent à un système de facturation...

Les libéraux avancent également des critiques de fond de certains instruments de la régulation sociale, dont le coût pour la collectivité n’est pas internalisé par les particuliers et que l’instauration du RMSG permettrait de remettre en cause.

Il en est ainsi du SMIC.

La version économique de la philosophie libérale tient que le maintien des salaires à un niveau plancher artificiellement fixé par les Pouvoirs publics accroît le chômage et, en période de dépression, constitue un frein au redémarrage économique en ne permettant pas leur baisse à un niveau réel suffisant pour autoriser la reprise. Se superpose à ce thème celui, lancinant, du coût relatif du capital et du travail, ce dernier étant jugé excessivement élevé et défavorable à l’emploi. Le débat se perd ensuite dans les méandres des controverses entre keynésiens et monétaristes sur les mécanismes de retour à l’équilibre de plein emploi.

La multiplication des exonérations de charges sociales centrées sur certaines catégories de bénéficiaires, voire les opérations telles les Travaux d’Utilité Collective (TUC) sont en pratique une reconnaissance de ce que les salaires minima ne permettent pas l’embauche des travailleurs en nombre satisfaisant. Les bénéficiaires sont visés en fonction de ce qu’indiquent d’incertaines statistiques du chômage du plus mauvais effet électoral (jeunes, puis vieux, puis tous peut-être un jour ?). Les catégories nouvellement aidées se substituent à celles qui le sont moins d’une manière toujours insatisfaisante pour la justice.

Indiscernable, le coût du SMIC en matière de chômage serait pourtant réel. La suppression de cette contrainte et l’instauration simultanée du RMSG ramènerait donc, sur le marché du travail un nombre d’exclus estimé comme important, dont les revenus seraient éventuellement complétés partiellement par cette dernière prestation.

Ce mouvement d’emploi minorerait bien entendu le RMSG tel qu’on pourrait le calculer à partir de la structure actuelle des revenus, puisque des demandeurs d’emploi en fin de droits ou non indemnisés percevaient à nouveau un salaire.

Un libéral convaincu peut donc plaider sans illogisme que le RMSG ne doit pas être conçu comme une simple prestation nouvelle, mais comme un élément d’une révolution de la gestion sociale, dont les conséquences seraient la très forte décroissance des masses transférées par le biais du secteur public, la baisse du chômage et d’importants gains de productivité dans le secteur tertiaire (assurance).

Les lignes qui précèdent sont simplement destinées à faire percevoir que la question du coût du RMSG, cheval de bataille de nombre de ses critiques, est secondaire. Plus que sur les chiffres à court terme, dont le sens sera toujours hasardeux, c’est sur la légitimité d’un tel mécanisme, sur sa profonde justice et sur son efficacité pour les plus pauvres qu’il convient de le juger.

Mais il ne faudra pas omettre de considérer le problème dans l’intégralité de sa dimension et de prendre conscience du débat politique et social ans lequel il se situe. Celui-ci concerne tous les Français sans exception : le RMSG est plus qu’un instrument de solidarité, une nouvelle prestation sociale parmi d’autres, c’est, pour les libéraux au moins, l’élément d’un plan stratégique pour une nouvelle société.

1 Voir L. Stoleru « Vaincre la pauvreté dans les pays riches ».

2 Fonds National de l’Aide au Logement.

3 Fonds National de l’Habitat.

4 Cf Health Maintenance Organisation aux États Unis.

1 Voir L. Stoleru « Vaincre la pauvreté dans les pays riches ».

2 Fonds National de l’Aide au Logement.

3 Fonds National de l’Habitat.

4 Cf Health Maintenance Organisation aux États Unis.

Jean-Michel Severino

Inspecteur des finances

By this author

Jean-Michel Debrat

Administrateur civil

CC BY-NC-ND