Que font des pays comparables à la France ?

Jean-Marie Anglade

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Jean-Marie Anglade, « Que font des pays comparables à la France ? », Revue Quart Monde [Online], 123 | 1987/2, Online since 05 November 1987, connection on 28 January 2020. URL : https://www.revue-quartmonde.org/4287

L’étude des mesures prises dans le domaine de la protection sociale et de la lutte contre la grande pauvreté dans quelques pays européens permet de mieux saisir le contexte et les enjeux de la réflexion française sur l’établissement d’un minimum de revenu garanti.

L’analyse porte sur quatre pays proches : la Belgique, les Pays-Bas, la RFA et le Royaume-Uni. Ils ont été choisis parce qu’ils évoluent dans un contexte politique et économique voisin du nôtre. De plus, il était possible, dans chacun d’eux, de compter sur le témoignage privilégié de volontaires du mouvement ATD Quart Monde, qui avaient auparavant eu l’occasion de travailler avec des familles très pauvres en France.

Parmi les mesures qui améliorent la situation des familles très démunies, l’accent sera mis sur les réalisations originales par rapport à la législation française.

Index géographique

Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, Allemagne

Quatre pays, quatre systèmes de garantie de ressources

Selon l’ensemble des sources utilisées (documentation des ministères nationaux concernés et de la Commission des Communautés Européennes), les systèmes de garantie de ressources mis en place dans les quatre pays étudiés parviennent, en droit, à assurer un revenu régulier à la quasi-totalité des familles dépourvues d’un travail. Même si la sécurité matérielle ainsi apportée est parfois relative, ce point mérite d’être souligné.

Dans chacun de ces pays, les systèmes de garantie de ressources sont constitués, comme en France, par une juxtaposition de différentes prestations. Parmi elles, les allocations familiales et les allocations d’invalidité ou d’incapacité de travail sont du même type que leurs homologues françaises.

En revanche, les situations divergent pour les minima vieillesse, les allocations chômage et surtout les revenus minima qui constituent le dernier filet de protection sociale. Un tableau (non reproduit ici)  montre comment ces prestations s’articulent les unes par rapport aux autres dans les quatre pays.

Que ce soit sous l’angle de l’analyse des législations nationales ou sous l’angle de la vie quotidienne, le revenu minimum constitue par rapport à la France la principale originalité de ces quatre systèmes de garantie de ressources.

En effet, la législation française se caractérise par :

- un minimum vieillesse comparable à celui des quatre autres pays,

- une durée maximale d’indemnisation du chômage plus longue qu’au Royaume-Uni, à peu près équivalente à celle des Pays-Bas et plus courte qu’en RFA et en Belgique,

- l’absence d’un système généralisé de revenu minimum, même si certaines prestations jouent déjà ce rôle pour certaines catégories de personnes. C’est le cas en particulier de l’allocation de parent isolé (API) ou de l’allocation de solidarité spécifique pour une partie des chômeurs de longue durée. Mais leurs champs d’application laissent encore de côté un grand nombre de ménages dont les membres sont sans emploi.

Or, d’après les témoignages des volontaires ATD Quart Monde qui vivent au jour le jour avec les familles les plus démunies dans les quatre pays étudiés, parmi celles qui sont privées de travail :

- certaines bénéficient d’une allocation de chômage, en particulier en Belgique,

- certaines, comme en France, touchent une pension liée à une invalidité ou à une incapacité de travail,

- mais surtout la majorité d’entre elles reçoivent le revenu minimum.

Conditions légales d’attribution

Les systèmes de revenu minimum sont conçus pour offrir à tous les citoyens la garantie d’une sécurité matérielle minimale. Le versement d’un revenu minimum est soumis de fait à un nombre limité de conditions qui varient d’un pays à l’autre. Quatre d’entre elles peuvent en particulier constituer de véritables obstacles pour certaines familles, à savoir :

- La formulation de la demande : aux Pays-Bas par exemple, des travailleurs sociaux se sont rendu compte que le montant des revenus de personnes bénéficiaires d’une allocation d’incapacité de travail pouvait rester inférieur au seuil du revenu minimum, car elles ignoraient souvent avoir droit à ce complément. Au Royaume-Uni, pour faciliter l’accès au revenu minimum, des formulaires de demande sont mis à la disposition du public dans les bureaux de poste.

- La domiciliation : l’attribution du revenu minimum est, dans chacun des pays, confiée à la responsabilité des communes. Les personnes désirant bénéficier d’un revenu minimum doivent être domiciliées dans la commune où elles déposent leur demande (mais aucune durée minimale de résidence n’est exigée). Cette condition de domiciliation constitue parfois un obstacle réel pour les personnes sans logement ou pour les familles très démunies amenées à déménager vers une nouvelle commune : sans argent, elles ne peuvent pas trouver un logement, obtenir une adresse et présenter leur demande de revenu minimum. C’est pourquoi, par exemple en Belgique, certains Centres Publics d’Aide Sociale (CPAS) ont levé cet obstacle en avançant l’argent du loyer de chambres meublées à des personnes sans logement pour leur permettre de présenter leur demande.

- L’appel à la solidarité familiale : en RFA et en Belgique, les services sociaux peuvent chercher à recouvrer une partie de l’aide accordée auprès des parents ou des enfants des bénéficiaires.

En conséquence, certaines personnes renoncent à une aide craignant que leurs proches ne subissent ces enquêtes administratives qui sont souvent ressenties comme une menace dans les milieux les plus pauvres. En Belgique, un texte du 31 décembre 1983 avait rendu cette recherche de recouvrement obligatoire. Le Secrétaire d’État belge compétent reconnaissait en juin 1985 que les recouvrements représentaient une somme négligeable. Il confirmait l’effet dissuasif observé auprès de certaines familles très démunies et constatait que cette obligation avait entraîné un surcroît de travail administratif pour les services sociaux au détriment de l’action sociale.

Depuis, la Belgique a d’ailleurs fortement tempéré cette condition qui n’existe pas dans les législations britannique et néerlandaise.

- La disponibilité au travail ou à la formation : dans les quatre pays, les bénéficiaires d’un revenu minimum, s’ils sont en mesure de travailler, doivent se déclarer prêts à accepter un emploi ou une formation qui soient raisonnablement conformes à leurs capacités. Cette condition est diversement appliquée selon les pays. Seule la législation belge a le mérite de préciser1 que les bénéficiaires de l’aide sociale ont droit à un travail qui les réintroduise dans le champ de la Sécurité sociale.

Niveau du revenu minimum

Dans chaque pays, le niveau du revenu minimum est défini par catégorie de foyer : couples, personnes célibataires isolées, personnes cohabitantes… Des suppléments sont en général accordés aux personnes âgées ou aux parents isolés, pour couvrir les frais de chauffage, de vacances, etc. Le fait de recevoir le revenu minimum ouvre également le droit à des avantages particuliers, par exemple, selon le pays, cantine gratuite pour les enfants, prise en charge plus ou moins complète des soins de santé, des cotisations de Sécurité sociale ou des loyers.

Ces différentes possibilités font qu’il est difficile de comparer rigoureusement les niveaux du revenu minimum d’un pays à l’autre. Cependant un tableau (non reproduit ici) montre l’éventail des niveaux de base de ce revenu minimum (c’est-à-dire sans aucun supplément) pour un couple sans enfant.

Le montant que reçoit un couple sans enfant au titre du revenu minimum est égal à la différence existant entre ces niveaux de base (augmentés des suppléments éventuels) et les revenus des deux conjoints.

Les familles avec enfants bénéficient par ailleurs dans chaque pays de prestations familiales. En RFA et au Royaume-Uni, des compléments aux allocations familiales sont également versés au titre du revenu minimum.

Population touchée et coût global

Les chiffres fournis proviennent des sources nationales officielles et sont cités à titre indicatif (dans un tableau non reproduit ici).

Les comparaisons rigoureuses sont en effet particulièrement délicates :

- pour les chiffres de population touchée parce que les champs d’application de ces revenus s’articulent différemment d’un pays à l’autre avec d’autres types de garanties de ressources (allocation de chômage ou minimum vieillesse) ;

- pour l’estimation des coûts parce que les présentations budgétaires de chaque pays n’adoptent pas les mêmes critères ;

(Des notes non reproduites ici rendent compte des principales difficultés de comparaison)

Quelles leçons ?

Dans les pays précités, d’après les plus pauvres et ceux qui vivent à leurs côtés, on peut considérer que le revenu minimum joue son rôle de garantie contre l’extrême indigence. Toutefois, dans aucun d’entre eux, le revenu garanti ne permet à lui seul aux personnes et familles durablement touchées par la grande pauvreté de s’en dégager.

Sur le plan financier, ces années d’expérience dans des pays comparables à la France, dont pourtant la réussite économique est diverse, conduisent à affirmer qu’on ne peut se contenter de dire qu’un revenu garanti est économiquement impossible. On aimerait que les chercheurs en économie éclairent les liens entre revenu garanti, salaire minimum et chômage en comparant différents pays tels que ceux qui ont été retenus.

Enfin, sur le plan de la mise en œuvre, l’expérience de ces pays conduit à se soucier de la simplicité des procédures. Ces personnes qui ont besoin du revenu garanti sont les moins bien armées pour vaincre les obstacles liés aux contraintes de gestion d’un système combinant de nombreuses conditions.

Encart : La notion de plancher de sécurité

La mise en place d’un revenu garanti constitue, dans le domaine des ressources, la définition d’un plancher au-dessous duquel tout citoyen ou tout ménage est assuré de ne pouvoir tomber, quelle que soit sa situation, professionnelle ou personnelle.

Cette notion peut-elle être étendue à d’autres domaines, tout aussi essentiels pour les familles les plus démunies que celui des ressources monétaires ?

Dans le domaine du logement, l’exemple britannique est très instructif. Depuis 1977, le Royaume-Uni a rompu avec la politique la plus répandue en Europe qui aborde la question du logement des sans-abri à travers le concept de « trouble à l’ordre public ». Dans un « Acte pour le logement des personnes sans domicile fixe » est désormais défini un véritable droit au logement, assurant à chaque famille un toit et ouvrant à chacun la possibilité de faire appel devant les tribunaux si une demande de logement ou de relogement n’est pas prise en compte. Cette reconnaissance légale d’un droit absolu de tout citoyen britannique à un logement implique pour les communes une obligation d’hébergement des personnes sans logis ou menacées de l’être, préalablement à toute enquête sur la légitimité de la demande et sur la réponse à apporter compte tenu de la hiérarchie des priorités de logement. Certaines familles britanniques connaissent toujours des conditions de logement difficiles – en particulier sur le plan de la qualité – mais ce droit est un progrès. Il correspond pour la France à la revendication d’un véritable service public du logement permettant qu’aucune personne ni aucune famille ne puisse être abandonnée à la rue.

1 Art 60 § 7 de la loi organique des  CPAS de 1976.
1 Art 60 § 7 de la loi organique des  CPAS de 1976.

Jean-Marie Anglade

Ingénieur, volontaire ATD Quart Monde, attaché au secrétariat général pour l’Europe, Méry-sur-Oise.

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