Débat

Les nouvelles voies ouvertes par la Charte sociale européenne révisée et les nouveaux moyens de contrôle

Régis Brillat
  • publié en février 2011
Résumé
  • Français

Un nouveau moyen d’action sera reconnu au Mouvement par le Conseil de l’Europe dans le cadre de la défense des Droits de l’homme. Le Conseil de l’Europe élabore un nouveau mécanisme de contrôle des droits consacrés par la Charte sociale européenne permettant à des organisations telles que le Mouvement de dénoncer les cas de violation des dispositions de la Charte.

Index

Index chronologique

1997/01
Texte intégral

Le Conseil de l’Europe a été fondé en 1949 et regroupe 38 Etats membres, c’est-à-dire l’ensemble des Etats de l’Europe occidentale et 14 Etats d’Europe Centrale et Orientale. Le but du Conseil de l’Europe est de défendre la prééminence du droit et de protéger des Droits de l’homme. Le Conseil s’efforce d’atteindre cet objectif par l’adoption de Conventions européennes. Ces conventions sont contraignantes pour les Etats qui les signent et les ratifient. La plus importante parmi ces conventions est la Convention européenne des Droits de l’homme de 1950. Chaque Etat qui souhaite maintenant devenir membre du Conseil est désormais obligé de ratifier cette convention.

Cette convention protège essentiellement les droits civiques et politiques et son application est contrôlée par le système juridictionnel européen : la Commission des Droits de l’homme et la Cour européenne des Droits de l’homme.

Il y a cependant une autre convention très importante, signée à Turin en 1961, 11 ans après la Convention européenne des Droits de l’homme. Il s’agit de la Charte sociale européenne, qui doit être considérée comme le pendant de la convention car elle traite des droits économiques et sociaux.

La Charte proclame trois catégories de droits :

* La première est la protection du travail. Elle comprend le droit au travail, le droit à l’orientation et la formation professionnelle, la protection dans le milieu du travail, le droit syndical, le droit de négociations collectives, la protection de certains groupes de travailleurs (jeunes, femmes, migrants, etc.)

* La deuxième catégorie est la protection pour l’ensemble de la population. Cette protection comprend le droit à la protection de la santé, le droit à la sécurité sociale et le droit à l’assistance médicale et sociale.

* La troisième catégorie concerne la protection particulière en dehors du milieu du travail. Elle comprend les droits des enfants et des adolescents, des mères, des familles, des personnes âgées.

Les Etats ne sont pas obligés de souscrire à l’ensemble des droits protégés par la Charte. Ils peuvent en exclure certains mais il leur faut en accepter un certain nombre minimum. En effet, la Charte vise à améliorer progressivement le niveau de vie et le bien-être social des populations. Au moment où les Etats acceptent la Charte ou quand ils adoptent de nouvelles lois, ils s’inspirent souvent des droits garantis par la Charte. Ainsi, elle est à l’origine de beaucoup d’améliorations dans la législation et dans la pratique des Etats.

Quelques mots sur la procédure de contrôle actuellement en vigueur.

Jusqu’à maintenant, la Charte a été contrôlée par une procédure de rapports. Chaque Etat qui a signé doit présenter des rapports sur l’application de la Charte dans son pays. Ces rapports sont examinés par trois comités.

* Le premier est le Comité d’Experts Indépendants. Ce Comité compte neuf experts élus par le Comité des Ministres et il est assisté par un observateur de l’Organisation internationale du travail.

* Le deuxième est le Comité gouvernemental. Il est composé de représentants des Etats et assisté par des observateurs représentants l’Organisation européenne de Travailleurs et d’Employeurs. Ce Comité prépare les décisions du troisième comité, à savoir :

* Le Comité des ministres. Il sélectionne les situations qui devraient faire l’objet de recommandations à l’adresse de chaque Etat.

Vingt Etats ont à ce jour ratifié la Charte. Tous les pays de l’Union européenne ainsi que la Norvège, l’Islande, Chypre, Malte et la Turquie.

Depuis 1989, le Conseil de l’Europe a entrepris des travaux importants pour réviser la Charte. Ces travaux sont pratiquement terminés et donnent lieu à des développements extrêmement positifs.

Le premier développement, c’est un nouveau mécanisme de contrôle, un système de réclamations collectives. Le système actuel est basé sur l’étude de rapports nationaux mais cette procédure présente un certain nombre d’inconvénients surtout si on la compare au système de la Convention européenne des Droits de l’homme. Certes, des partenaires sociaux et certaines organisations non gouvernementales ont la possibilité de faire des commentaires mais cette procédure est peu souvent utilisée et ne permet pas de disposer d’une information complète sur une situation nationale. Ces inconvénients ont conduit à réfléchir à un nouveau système de contrôle fondé sur des réclamations, qui permet d’apprécier des situations nationales en pleine connaissance de cause et d’une façon moins généralisée.

Le Conseil de l’Europe a opté pour un système de réclamations collectives et non individuelles. Les particuliers ne pourront pas saisir les organes contrôles. Seuls, des groupes seront habilités à le faire. Parmi ces groupes figurent les partenaires sociaux européens et nationaux. Les Etats ont cependant tenu à ajouter des organisations non gouvernementales, c’est-à-dire des organisations européennes dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe et inscrites sur une liste à cette fin.

Par ailleurs, les Etats peuvent étendre cette possibilité aux organisations nationales.

Le Mouvement ATD Quart Monde dispose du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe, ce qui lui permet d’être impliqué dans les travaux de l’organisation où il peut à la fois être consulté, donner son point de vue et fournir un nombre important d’informations. Le Mouvement ATD Quart Monde se trouve par conséquent particulièrement qualifié pour figurer sur la nouvelle liste des organisations non gouvernementales qui seront habilitées à formuler des réclamations lorsqu’elles estiment que tel ou tel Etat ne remplit pas correctement les obligations souscrites en vertu de la Charte.

Toutes les ONG ayant un statut consultatif pourront demander à être inscrites. Elles doivent transmettre au Conseil de l’Europe un dossier motivé expliquant leurs compétences particulières et leurs aptitudes à formuler telle réclamation. C’est le Comité gouvernemental qui décidera de l’inscription ou non des ONG sur la liste.

Quelques mots maintenant sur la procédure suivie en matière de réclamations collectives.

Tout d’abord, il n’y aura qu’un seul Comité impliqué, le comité d’Experts Indépendants. C’est lui qui recevra les réclamations. Il procèdera d’abord à un examen de recevabilité, ensuite à un examen sur le fond et il pourra organiser une audience avec les parties concernées. Tout au long de la procédure , les Etats , les partenaires sociaux sont informés et ont la possibilité de faire des commentaires ou des observations. A l’issue des travaux, le Comité d’Experts décide s’il estime qu’il y a eu ou non violation de la Charte. Il fera un rapport au Comité des Ministres qui contient son exposé et la solution juridique à laquelle il est parvenu. C’est le Comité des Ministres qui est alors en mesure d’adopter une recommandation à l’encontre de l’Etat qui ne remplit pas entièrement ses obligations. Le Comité dispose pour ce faire d’un délai de quatre mois à l’issue duquel le rapport est rendu public et transmis à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Le Comité gouvernemental, en tant que tel, n’intervient pas directement dans la procédure de contrôle.

A l’exposé de cette procédure, on comprend immédiatement son importance et les raisons pour lesquelles elle modifiera profondément le contrôle d’application de la Charte

En effet, contrairement au système d’examen des rapports qui a l’avantage de donner une vue d’ensemble de la situation de l’Etat, cette nouvelle procédure s’intéressera à des situations plus concrètes et spécifiques. Par ailleurs, elle permettra d’intervenir en cas d’urgence lorsqu’une crise, parfois aiguë, se déroulera dans un pays à propos de l’application des dispositions de la Charte

Enfin, et surtout elle permettra, du moins il faut l’espérer, de résoudre le problème au lieu de commenter une situation.

La deuxième grande nouveauté par rapport à la Charte réside dans l’introduction de nouveaux articles.

En 1994, le Comité intergouvernemental a terminé ses travaux par l’adoption d’un projet de Charte sociale européenne révisée. Cette révision tient compte des évolutions intervenues depuis 1961 et elle renforce un certain nombre de droits garantis par le Charte et complète la liste des droits par l’introduction de nouveaux articles.

Pour ce qui concerne le domaine qui est le nôtre, deux dispositions méritent d’être citées Il s’agit des articles 30 et 31.

* L’article 30 est ainsi rédigé : « Droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. »

« En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, les Parties s’engagent :

a) à prendre des mesures dans le cadre d’une approche globale et coordonnée pour promouvoir l’accès effectif, notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’enseignement, à la culture, à l’assistance sociale et médicale des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d’exclusion sociale ou de pauvreté et de leur famille ;

b) à réexaminer ces mesures en vue de leur application si nécessaire. »

* L’article 31 est intitulé : «Droit au logement.» Il est ainsi rédigé : « En vue  d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les Parties s’engagent à prendre des mesures destinées :

1) à favoriser l’accès à des logements de niveau suffisant ;

2) à prévenir et réduire l’état des sans-abri en vue de son élimination progressive ;

3) à rendre le coût des logements accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes. »

Le Mouvement ATD Quart Monde a été à l’origine de l’article 30.

A la lecture de ces deux textes, on peut naturellement être déçu et imaginer que les Etats européens auraient dû faire davantage, s’engager de façon beaucoup plus précise dans la lutte contre la pauvreté. Pour atténuer cette impression, il faut se rappeler qu’il est toujours difficile de convaincre les Etats de souscrire à de nouveaux engagements particulièrement dans le domaine des Droits de l’homme en général et davantage encore dans le domaine des droits sociaux, surtout si l’engagement risque d’entraîner des dépenses importantes pour sa mise en œuvre.

Par ailleurs, l’expérience de la Charte montre qu’une définition trop précise des obligations peut être paralysante. Elle ne permet pas toujours à la jurisprudence de se développer et de conférer un caractère dynamique à un article.

En revanche, une définition moins précise et plus générale laisse une marge de manœuvre et le Comité d’experts indépendants pourra, au fil des années préciser la nature des engagements de l’Etat et l’adapter aux circonstances économiques et sociales du moment.

Ces dispositions ne sont pas entièrement nouvelles pour la Charte sociale qui prévoit déjà un certain nombre de droits importants pour la lutte contre la pauvreté.

- L’article 1 définit l’exercice du droit au travail.

- L'article 11 prescrit des mesures appropriées concernant la protection de la santé.

- L’article 12 prévoit le droit à la sécurité sociale.

- L’article 13 consacre le droit à l’assistance sociale et médicale.

L’apport du nouvel article 30 de la Charte (droit à la protection contre la pauvreté) est donc bien cette obligation pour les Etats de recourir à une approche globale et coordonnée.

Cette approche est décrite dans le rapport explicatif de la Charte révisée, de la façon suivante :

« Le terme "pauvreté", dans ce contexte, signifie les personnes qui se trouvent dans différentes situations allant d’une pauvreté extrême, qui peut s’être perpétuée depuis plusieurs générations, à des situations temporaires, comportant un risque de pauvreté. Le terme "exclusion sociale" concerne les personnes qui se trouvent en situation d’extrême pauvreté parce qu’elles cumulent des handicaps, subissent des faits et des événements dégradants, des exclusions ou des fins de droits échus depuis longtemps, ou en raison de concours de circonstances.

L’exclusion sociale frappe aussi ou risque aussi de concerner des personnes qui, sans être pauvres, pourraient être écartées d’exercer un certain droit aux services en raison par exemple de longue maladie, de la dislocation de la famille, de violence, d’une sortie de période pénitentiaire ou de déviances dues notamment à l’alcoolisme ou à la toxicomanie. »

L’article 31 (le droit au logement) résulte d’une proposition de la Finlande.

Le projet de Charte sociale révisée est inscrit à l’ordre du jour du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Il n’est pas encore adopté mais il pourrait être adopté au début de l’année prochaine et être ouvert à la signature au printemps 19962.

Bien évidemment, la procédure de réclamations collectives s’appliquera aussi à la Charte sociale révisée pour les Etats qui auront ratifié les deux instruments.

La combinaison de ces deux axes majeurs de la relance de la Charte est un élément très important de l’action entreprise par le Conseil de l’Europe en faveur des Droits de l’homme pour tous les hommes et donc y compris les personnes en situation ou en risque d’exclusion sociale.

D’autres travaux sont entrepris au sein du Conseil de l’Europe dans le domaine de l’exclusion sociale, et en particulier un plan d’action très ambitieux mené par la Direction des Affaires sociales et économiques. Ce plan vise à rassembler le plus grand nombre possible de donnée relatives à l’exclusion en Europe afin d’essayer d’identifier certains remèdes possibles.

Le Mouvement ATD Quart Monde y est également associé et participe activement à ces travaux.

Je ne peux par conséquent que souhaiter que la conjugaison des efforts des organisations intergouvernementales et des organisations non gouvernementales contribue d’une façon positive à lutter contre les fractures sociales.

Notes

1 Cette contribution a été reprise dans un article de la revue «  Droit en Quart Monde » n°12 (octobre 1996), sous le titre « La Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe. Développements récents.»

2 Adopté le 30 avril 1996

Pour citer cet article Régis Brillat, « Les nouvelles voies ouvertes par la Charte sociale européenne révisée et les nouveaux moyens de contrôle », Dossiers et documents de la Revue Quart Monde, Extrême pauvreté et droits de l'homme en Europe: défendre des causes significatives., Débat, Autres contenus, mis à jour le : 21/04/2010,URL : https://www.revue-quartmonde.org:443/4609.
Auteur

Régis Brillat

Contribution.1 de Régis Brillat, de la Direction des Droits de l’homme du Conseil de l’Europe, présentée par Ton Redegeld