Evaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté

Aude Seigneur

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Aude Seigneur, « Evaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté », Revue Quart Monde [Online], 158 | 1996/2, Online since 01 December 1996, connection on 29 September 2020. URL : https://www.revue-quartmonde.org/1003

En juillet 1995, Geneviève de Gaulle-Anthonioz présentait devant le Conseil économique et social le rapport Evaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté. Ce document, véritable instrument de mesure de ce qui a été décidé, entrepris et obtenu par les pouvoirs publics dans ce combat contre la misère, enrichit et actualise la connaissance sur l'exclusion et la pauvreté aujourd'hui en France

Après la guerre et la découverte des crimes qu'elle avait engendrés, la Déclaration universelle des droits de l'homme a proclamé, en 1948, l'existence de droits politiques, économiques, culturels et sociaux pour chaque être humain. Or, la persistance de la grande pauvreté entrave le respect de ces droits.

On le voit bien dans un pays comme la France : une partie de la population se trouve spoliée du droit « à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille » (droit pourtant inscrit dans le Préambule de la Constitution) et est empêchée d'exercer sa citoyenneté.

La démocratie étant en jeu, le Conseil économique et social (CES) a voulu apporter sa contribution pour lutter contre la pauvreté. Après une première étude rendue publique en 1978, le CES s'est engagé en 1987 sur la base du rapport Grande pauvreté et précarité économique et sociale présenté par le père Joseph Wresinski1. Il a émis des propositions dans le cadre des différentes politiques (éducation, emploi, logement, santé...), en insistant sur la nécessité de leur donner une cohérence d'ensemble. Il s'agissait selon lui d'aboutir à un « traitement global et permanent de la pauvreté et de la précarité économique et sociale », et de considérer les pauvres comme des partenaires dans les actions à entreprendre. Les propositions du rapport Wresinski ont inspiré certaines actions publiques (avec notamment la création du Revenu minimum d'insertion (RMI)), mais sans que celles-ci ne soient assez fortes ni assez suivies et coordonnées pour inverser le cours des choses.

Les précarités ne cessant de s'accroître, condamnant toujours plus de personnes à l'inutilité sociale, le CES a décidé en 1992 d'évaluer, dans le cadre des dispositions du décret du 22 janvier 1990, un certain nombre de politiques publiques eu égard à la lutte contre la grande pauvreté.

Il n'y avait jamais eu auparavant, à l'échelle nationale, une évaluation à caractère scientifique de l'impact d'un ensemble de politiques publiques sur l'accès aux droits fondamentaux pour les personnes très défavorisées. Il a fallu inventer une nouvelle méthode d'investigation, en s'appuyant avant tout sur « la volonté de reconstruire des cohérences à partir des personnes », comme l'exprime la recommandation du rapport préliminaire du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) en charge de cette évaluation. Le CES a choisi de recueillir, outre les appréciations des « acteurs de terrain » et des concepteurs de politiques publiques, les points de vue des personnes elles-mêmes en situation de grande pauvreté. Pour ce faire, l'enquête a été menée dans des lieux de pauvreté sélectionnés de manière raisonnée, où il était prévisible de rencontrer des personnes ou des familles cumulant des précarités importantes dans les différents domaines de vie (ressources, logement, éducation, accès à la culture, santé...). Sept cent cinquante-quatre personnes ont été ainsi interrogées.

L'intérêt, déterminant, de cette approche « par présomption de pauvreté » à partir du lieu de vie est que des populations très pauvres, notamment celles privées d'un logement stable, avaient a priori une probabilité plus grande d'être prises en compte, alors qu'elles sont d'habitude écartées des enquêtes traditionnelles ou des fichiers administratifs. Des personnes très démunies ont été aussi auditionnées collectivement par des membres de la section des Affaires sociales du CES. Que ce soit sur le site d'un camp de caravanes, lors d'une réunion de l'Université populaire Quart Monde d'Ile-de-France2 ou à l'occasion d'une rencontre au Conseil économique et social régional de la région Rhône-Alpes, elles ont pu, à chaque fois, partager avec des partenaires sociaux leur expérience, leurs aspirations et leur pensée.

Les principaux enseignements tirés des enquêtes menées auprès des personnes en situation de pauvreté sont longuement développés par Marie-Odile Gilles-Simon et Michel Legros dans l'article Evaluer les politiques sociales avec les plus pauvres3.

Quelques axes de réflexion après l'audition d'autres partenaires de la lutte contre la grande pauvreté.

De leur côté, après avoir interrogé quelques deux cent cinquante « acteurs de terrain » et personnalités qualifiées dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, les chercheurs du Centre d'économie des besoins sociaux (CEBS) ont pu procéder à une synthèse de leurs réflexions.

Les personnes en grande pauvreté vivent de telles situations qu'il paraît évident à beaucoup d'intervenants sociaux qu'elles ne peuvent accéder facilement aux prestations et aux services offerts à l'ensemble de la population. Elles ont donc besoin de dispositifs et de mesures qui leur soient adaptés. Cela est particulièrement vrai quand il s'agit de répondre à l'urgence de leur détresse et de remédier aux insuffisances des politiques générales.

Mais la pérennité de ce type de réponse fait courir à la population concernée un certain nombre de risques :

  • un risque de « sélection » : selon les seuils ou les critères retenus, certains seront reconnus comme ayants droit et d'autres, presque aussi pauvres, ne seront pas pris en compte ;

  • un risque de « stigmatisation» : certains renonceront à des mesures spécifiques pour ne pas être dévalorisés ;

  • un risque d’« enfermement » : certains se verront condamnés à ne pouvoir accéder qu'à des aides ponctuelles de soutien temporaire, sans assurance de continuité et sans perspective ni de promotion ni d'intégration.

Les politiques spécifiques pour les pauvres induisent également une conception et une organisation de la lutte contre la pauvreté qui dispensent les politiques générales de se réformer. Elles accréditent en effet l'idée que les très pauvres relèvent durablement de l'action sociale, qu'il suffit de leur accorder des droits minima de survie.

Les très pauvres sont fondamentalement des citoyens comme les autres. Ils ont droit au même respect de leur dignité, à une égalité de traitement de la part des services publics, à l'engagement de la communauté pour réduire les causes de leur misère et pas seulement pour leur venir en aide. Certes, cela demanderait une plus grande mobilisation du corps social, une politique globale de prévention, une meilleure articulation des divers acteurs institutionnels, un renforcement de la représentation des associations engagées dans la lutte contre la pauvreté auprès des instances consultatives et décisionnelles, à tous les échelons de responsabilité. La société doit pouvoir trouver les moyens d'agir sur elle-même pour engager des réformes ambitieuses, avec le concours des partenaires sociaux et l'implication des très pauvres eux-mêmes. Ceux-ci doivent pouvoir compter sur des soutiens humains plus durables et plus efficaces. L'accompagnement social gagnerait à être conçu de façon plus communautaire. Pour l'accès aux droits de tous et pour l'insertion, des actions de proximité sont à développer davantage. Mais il faut également des actions globales, d'ordre structurel, en matière de protection sociale, de travail, de logement, de formation, de prévention... en veillant à ce qu'elles bénéficient prioritairement aux plus pauvres.

Pour assurer la cohérence, l'efficacité et la continuité de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, est-il utile de mettre en œuvre une loi d'orientation qui fédérerait les efforts conjugués de la société civile et des pouvoirs publics ? Sans doute celle-ci serait sans grande portée si elle se réduisait à une déclaration générale d’intentions ou si elle était reçue comme une loi supplémentaire s'ajoutant à d'autres déjà fort mal appliquées. Des doutes de cette nature se sont exprimés parmi les intervenants sociaux. Il ne suffit pas en effet de légiférer, il faut encore que les raisons de le faire soient bien perçues et, dans ce domaine particulier, qu'il y ait dans le pays une volonté largement partagée de garantir, à tous, les moyens de la citoyenneté. Mais la mise en chantier d'une telle loi pourrait précisément contribuer à forger une telle volonté. La responsabilité politique ne consiste-t-elle pas justement à faire advenir une conscience civique plus exigeante quand les droits de l'homme et la démocratie sont en jeu ?

C'est ce que semblent penser un certain nombre de personnalités qualifiées, experts ou militants, pour qui l'adoption d'une loi d'orientation permettrait de franchir une nouvelle étape dans la lutte contre la pauvreté : en créant des « obligations d'agir », des « garanties juridictionnelles », en ouvrant des « crédits non limitatifs et homogènes sur tout le territoire », en fixant des objectifs à atteindre simultanément en différents domaines, en organisant le partenariat avec les populations concernées, en actualisant en permanence la connaissance des situations et l'évaluation des actions entreprises.

Nul doute qu'il s'agit bien là d'un enjeu de société et qu'il appartient aux citoyens d'en relever le défi4.

Les propositions du Conseil économique et social

Face à ces constats, le CES a émis deux types de propositions.

Les premières apportent une réponse quasi immédiate aux insuffisances et inadaptations sectorielles mises en lumière par les enquêtes. Il est nécessaire que chacun ait accès à un travail stable. Il faut donc favoriser la création d'emplois d'insertion et d'emplois classiques, encourager l'accompagnement professionnel et développer la formation qualifiante. Par ailleurs, chacun sait que sans toit, l'homme n'a pas de véritable statut et ne compte pour rien. Des mesures doivent être prises pour que les plus démunis aient accès aux logements sociaux et bénéficient du soutien nécessaire pour s'y maintenir. Quelle société de droit tolérerait, en effet, qu'une partie de ses membres soit exclue et condamnée à l'errance perpétuelle d'un abri de fortune vers un autre abri de fortune ? Cependant, concentrer les efforts uniquement dans les domaines du logement et du travail ne suffit pas. Pour obtenir une promotion véritable des plus démunis, il faut également intervenir dans les domaines de l'éducation - que chacun ait un acquis de base à faire fructifier et à transmettre -, de la vie familiale, de la santé et de la culture.

En parallèle, il faut mettre en place une politique cohérente et continue de lutte contre l'exclusion et la pauvreté qui tienne compte de l'expérience de ceux qui, au quotidien, sont auprès des plus démunis afin de limiter les problèmes actuels de synergie et de connaissance. Une société toujours plus respectueuse des droits de l'homme se doit de rassembler les énergies et les compétences de tous même si la lutte contre l'exclusion et la pauvreté doit être organisée par les pouvoirs publics et, en premier lieu, par l'État, garant de la solidarité nationale. C'est pourquoi le Conseil économique et social propose une loi d'orientation, élaborée en concertation avec les principaux partenaires - pouvoirs publics, associations, société civile. Cette loi devrait ouvrir les chemins de la promotion aux plus démunis afin qu'ils soient enfin reconnus citoyens à part entière.

1 Grande pauvreté et précarité économique et sociale. Avis et rapport du Conseil économique et social présentés par le père Joseph Wresinski. Journal

2 Créées dans les années soixante-dix en Europe, les Universités populaires Quart Monde sont des lieux publics de rassemblement, de formation et d'

3 Voir dans ce numéro article page 22.

4 On pourra lire page 40 de ce numéro la contribution Pour compenser la faiblesse, la confirmer ou l'effacer de Henri Noguès et Denis Bouget dans

1 Grande pauvreté et précarité économique et sociale. Avis et rapport du Conseil économique et social présentés par le père Joseph Wresinski. Journal officiel, 28 février 1987.

2 Créées dans les années soixante-dix en Europe, les Universités populaires Quart Monde sont des lieux publics de rassemblement, de formation et d'échanges entre les familles du Quart Monde et ceux qui acceptent de les reconnaître comme partenaires.

3 Voir dans ce numéro article page 22.

4 On pourra lire page 40 de ce numéro la contribution Pour compenser la faiblesse, la confirmer ou l'effacer de Henri Noguès et Denis Bouget dans laquelle les auteurs livrent leurs réflexions prolongeant l'analyse des auditions des « acteurs de terrain »

Aude Seigneur

Volontaire du Mouvement ATD Quart Monde

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