Conscient que la persistance de la misère gangrène la société, le gouvernement belge a affirmé dans on accord de mai 1992 vouloir faire de la lutte contre la pauvreté une de ses priorités. Il a notamment demandé à l’Union des villes et communes, section Centre public d’aide sociale (CPAS), et aux associations représentatives du Quart Monde des différentes communautés et régions du pays, avec l’aide logistique de la Fondation Roi Baudouin, de rédiger un rapport général sur la pauvreté1

De nombreux travailleurs sociaux et des centaines de citoyens pauvres ou moins pauvres ont travaillé ensemble durant deux ans, au prix d’énormes efforts pour faire entendre leur voix. Ils ont remis le rapport au gouvernement au début de cette année.

La genèse du rapport

Afin de mesurer l’avancée que représente le rapport et le chemin qui reste à parcourir, il est intéressant de rappeler quelques travaux antérieurs, les résistances rencontrées, les appuis trouvés2.

Les années 80 connaissent une aggravation de la crise économique et quelques hivers rigoureux. La pauvreté réapparaît à la une dans les médias : elle touche des couches de population qu’on croyait à l’abri de ce fléau.

En 1984, une commission parlementaire d’enquête sur les problèmes du quart monde est créée, au sein de la Communauté française, à l’initiative de quelques élus socialistes. Son premier et seul rapport n’aborde que trois aspects : le minimum de moyens d’existence, les coupures de gaz et d’électricité et les hivers rigoureux. Il conclut que face à un problème aussi gravement préoccupant et multidimensionnel, tout devient urgent et prioritaire.

Malgré ce constat et l’annonce de la poursuite de ses travaux, la commission est paralysée par des questions d’attribution de compétences qui occultent la nécessité d’une approche globale de la pauvreté. Ce rapport ne centre pas son analyse sur la population infra-salariée acculée à l’extrême pauvreté dont l’abbé Froidure avait pourtant déjà révélé l’existence en Belgique en 1957.

En février 1987, du côté de la Belgique francophone, le Mouvement ouvrier chrétien lance une campagne sur le thème de l’exclusion sociale. Le parti socialiste fait un appel dans le même sens en mars. Cinq associations, dont le Mouvement ATD Quart Monde, répondent à cette initiative et publient ensemble un document, Solidarité en plus, pauvreté en moins, qui exprime, en termes de droits de l’homme, une approche dynamique d’éradication de la pauvreté et de priorité aux situations les plus difficiles. Le rapport demande la création d’une instance de coordination interministérielle.

Le chemin parcouru depuis 1984 est grand, Outre le contenu du document, beaucoup plus ambitieux que celui de la commission d’enquête, l’intérêt de la démarche de « Solidarité en plus, pauvreté en moins » réside dans le fait qu’elle émane d’un ensemble d’associations : la question de la grande pauvreté interpelle tout le monde, au de-là des sensibilités particulières.

Rappelons qu’à la même époque le Conseil économique et social français votait l’avis du rapport « Grande pauvreté et précarité économique et sociale ». Il est une référence solide pour ceux qui récusent la séparation entre travailleurs et pauvres, ceux qui analysent la pauvreté en termes de droits de l’homme et refusent les mesures spéciales pour les pauvres, ceux qui plaident pour une politique globale, cohérente et prospective de lutte contre la pauvreté.

Le 30 mai 1987 paraît, en Belgique, le premier rapport de la Commission interdépartementale de lutte contre la pauvreté créée en 1986 auprès du secrétaire d’Etat à l’émancipation sociale. Pour la première fois, des fonctionnaires de différents départements étaient tenus de réfléchir en commun, par delà les frontières de leur propre ministère, et de formuler ensemble des propositions pour lutter contre la pauvreté. Le Mouvement ATD Quart Monde était membre de cette mission ainsi que quelques autres associations. Deux autres rapports suivent en 1989 et 1991. Ce dernier document conclut : « La politique de lutte contre la pauvreté est une donnée politique générale qui va bien au-delà de ce qu’une commission comme celle-ci peut représenter (…) La lutte contre la pauvreté est une compétence partagée entre l’Etat, les communautés et les régions. Il appartient à ces derniers d’assumer leurs propres responsabilités. La commission nationale a dû constater que l’examen de la problématique globale de la pauvreté se heurte souvent au fractionnement des compétences, limitées par la force des choses ».

Des groupes interdépartementaux ont été créées dans les deux communautés linguistiques. Seul le groupe néerlandophone se réunit et produit régulièrement des écrits. En décembre 1987, l’organe consultatif représentatif des partenaires économiques et sociaux du côté flamand (SERV) rédige un rapport, à la demande du ministre de la Famille. Son contenu est limité à la question des revenus. Il représente néanmoins une avancée dans la mesure où ses auteurs ne se saisissent guère, à cette époque, des questions de la grande pauvreté.

A deux reprises, en 1987 et en 1992, le formateur3 du gouvernement a reçu le secrétaire général du Mouvement ATD Quart Monde dans le cadre de ses consultations classiques auprès des acteurs de la société belge : les syndicats, le patronat, les agriculteurs, les indépendants. A la deuxième rencontre, l’idée d’un rapport général sur la pauvreté à réaliser en étroite collaboration avec les personnes pauvres elles-mêmes est sérieusement évoquée. L’accord de gouvernement reprend cette proposition.

Peut-on parler d’avancée significative ?

Le rapport général sur la pauvreté en Belgique innove par ses initiateurs, ses auteurs et sa méthodologie.

Pour la première fois en Belgique, et peut-être en Europe, un gouvernement commande un rapport sur la pauvreté aux acteurs de terrain, dont les associations représentatives des personnes et familles les plus défavorisées.

Les initiateurs

Il s’agit d’une initiative du gouvernement fédéral, et non d’une assemblée consultative ou d’associations, ni d’un ministère spécialisé, ou responsable d’une région ou d’une communauté : les responsables politiques reconnaissent explicitement la réalité de la pauvreté en Belgique.

Les limites des compétences fédérales ont ainsi pu être dépassées : tous les domaines sont abordés et mis en relation les uns avec les autres. Ainsi, même un thème comme la culture, hors de la compétence fédérale, a pu être traité à la demande des associations représentatives du Quart Monde.

Les différents niveaux de pouvoirs, néerlandophones et francophones, sont impliqués et travaillent ensemble. Les conditions de départ pour une approche globale sont réunies.

Les auteurs

En demandant aux associations représentatives du Quart Monde de participer au rapport, le gouvernement reconnaît d’une part les personnes qui vivent quotidiennement la pauvreté en tant que partenaires porteurs d’une contribution utile et, d’autre part, que leurs associations constituent leur organe légitime de représentation.

Cette double reconnaissance demeure fragile. Un fait vécu pendant l’élaboration du rapport illustre le risque de voir cette démarche rester une initiative isolée. Alors que les participants au rapport travaillaient, les partenaires sociaux reconnus – patronat et syndicats – et le gouvernement tentaient d’élaborer un pacte social. L’enjeu était de fixer une série de mesures concernant la sécurité d’existence, la sécurité sociale, l’emploi, la compétitivité etc. Alors même que la population la plus pauvre était sollicitée pour le rapport général, elle n’avait aucune voix au débat relatif à ce pacte social. Finalement, le pacte social n’a pas abouti, le gouvernement a élaboré unilatéralement son plan global.

Si, au départ, le Gouvernement n’avait sollicité que le Mouvement ATD comme association représentative du Quart Monde, il est rapidement apparu indispensable de travailler avec d’autres groupes. Le comité de gestion, présidé par un délégué du ministère de l’Intégration sociale et composé de représentants de la section CPAS de l’Union des villes et des communes et du Mouvement ATD Quart Monde, examine les candidatures et décide du choix des partenaires officiels. Cela a abouti à la collaboration de cinq associations : Beweging van Mensen met Laag Inkomen en Kinderen, Centrum Kauwenberg, De Cirkel, Luttes-Solidarité- Travail, Réseau belge des associations de lutte contre la pauvreté.

Le rapport fut l’occasion d’approfondir les liens entre ces associations et de préciser davantage leurs motivations communes. Elles ont résumé de la façon suivante leur cheminement : nous sommes toutes d’accord pour reconnaître la priorité aux plus pauvres comme notre point de référence ; dans nos associations, les plus pauvres se rassemblent, prennent la parole et nous construisons à partir de cela : « Elles font naître une force où les plus pauvres sont les premiers acteurs ».

Ce rapprochement entre des associations dans lesquelles les pauvres se reconnaissent a été vécu par les uns et les autres comme une grande joie et une avancée importante.

La méthodologie

L’invitation à participer au rapport général sur la pauvreté n’a pas été perçue d’emblée positivement. Les personnes du Quart Monde, militants du Mouvement, ont exprimé à la fois de la méfiance, de la crainte, de la confiance, de l’espoir.

« Ils vont encore nous demander de raconter notre vie et puis après ils décideront pour nous », mais aussi : « Il y a des années que nous nous préparons à écrire ce rapport, ce n’est pas le moment d’arrêter maintenant qu’on nous le demande ». Le sentiment positif l’a emporté parce que cette demande correspond à une aspiration profonde : « Nous en avons assez que les autres pensent à notre place ».

La tendance naturelle est de recueillir les témoignages pour les faire travailler par des professionnels des domaines concernés afin d’aboutir à des propositions. L’innovation du rapport général sur la pauvreté a été de permettre aux personnes pauvres d’être associées d’un bout à l’autre du processus d’élaboration des propositions.

Participer ne signifie pas seulement se mettre autour d’une table et parler en son nom personnel, mais surtout pouvoir prendre la parole au nom des siens, se définir et être reconnu comme délégué d’un groupe. En demandant ce rapport, le gouvernement reconnaît la capacité des citoyens les plus pauvres à faire entendre collectivement leur voix. Cela situe l’expérience des personnes vivant la pauvreté comme constitutive de la réflexion commune sur l’avenir de la société, rompant ainsi avec l’habitude de considérer la pauvreté comme un malheur privé auquel les politiques répondent par une logique individuelle.

Il empêche que de la première étape, celle d’une démarche individuelle particulière, il fallait parvenir à une démarche collective : les témoignages ont été discutés en petits groupes, dans les quartiers, puis en grand groupe, au sein des Universités populaires. Ce travail a été possible car les structures collectives préexistaient. Les réunions ont permis aux personnes de réfléchir ensemble pour développer une pensée commune, au sein de chaque association d’abord, puis entre elles, pour rencontrer ensuite les professionnels : travailleurs sociaux, juges, professeurs, etc. Enfin, chaque projet final rédigé à partir des contributions était de nouveau soumis à chacun des partenaires qui ont ainsi pu modifier le texte, jusque dans la dernière phase.

Un des groupes locaux explique ainsi sa méthode de travail, mettant l’accent sur deux difficultés partagées par tous les groupes : le maintien envers et contre tout de la priorité au plus pauvre et le rythme de travail. « Après avoir choisi la culture comme thème, nous avons rempli des fiches-témoignages. Il s'agit de décrire une situation injuste vécue et ce que les personnes concernées ont déjà fait pour essayer de trouver une solution. Après deux ou trois mois de travail, nous nous sommes rendu compte que nous avions un problème de définition de la culture. Nous avons compris qu’il fallait d’abord répondre à la question : "La culture, c’est quoi pour moi ?" Et il fallait vraiment que chacun s’exprime pour éviter l’exclusion de l’un d’entre nous dans la suite du travail. Les premières réponses spontanées ("je ne sais pas", "c’est quelque chose de spécial qu'on fait", "c'est quelque chose d’extraordinaire", etc), nous ont servi à écrire quelques pages sur la manière dont nous vivons la culture et comment nous voudrions la vivre. Le chapitre culture du rapport a été ainsi rédigé sur la base de ces écrits et des contributions des autres groupes. »

« Nous voulions apporter plus que des témoignages, c’est-à-dire une véritable réflexion. Nous avons notamment constaté que parce que d’autres attendaient quelque chose de nous, nous avons été exigeants vis-à-vis de nous-mêmes. Nous avons davantage utilisé nos capacités et nous sommes arrivés à quelque chose.

Nous avons rencontré pas mal de difficultés. La question du temps, par exemple, est complexe. Le rythme de travail des différents partenaires du rapport n’est pas le même. Pour les personnes qui vivent dans la pauvreté, il faut plus de temps. Mais il est aussi difficile de travailler dans la durée : c’est dur de travailler sur le même sujet pensant plusieurs mois. Les personnes sans formation expriment autrement leurs réflexions que celles qui ont étudié. Ceux qui nous écoutent ne comprennent pas toujours la globalité de nos réflexions. Il fallait trouver une manière d’écrire permettant aux autres partenaires et aux politiques de les comprendre. Eux aussi devraient faire le même effort ».

Le contenu

Si l’approche de la pauvreté dans sa globalité implique l’examen approfondi de thèmes très divers, tels que famille, santé, relations avec les CPAS, travail, sécurité sociale, logement, culture, enseignement, accès à la justice, endettement, il existe cependant des « enjeux qui structurent de manière transversale les constats, les interpellations et le dialogue dans les différents domaines de la vie » : ce sont la citoyenneté et les droits de l’homme.

Le rapport contient des témoignages, des constats, des analyses et plus de 300 propositions. Toutes donnent des pistes pour garantir le respect des droits fondamentaux et permettre à chacun d’exercer ses responsabilités familiales, professionnelles, sociales. Certaines propositions doivent encore faire l’objet de débats, d’autres identifient des nécessaires modifications législatives ou réglementaires. Toutes font appel à un changement de regard sur les personnes pauvres, encore trop souvent soupçonnées de ne pas faire tout ce qui en leur pouvoir pour s’en sortir.

Les partenaires demandent de continuer à être associés aux réflexions et décisions et d’élargie à d’autres, notamment aux syndicats et patronat, le dialogue entamé. Garantir pour l’avenir la viabilité d’une telle démarche nous semble être un enjeu capital.

Après la remise du rapport, les premières réactions

- Les associations représentatives du Quart Monde considèrent le rapport comme une avancée et sont bien décidées à se battre pour qu’il ait des suites. Il est un formidable révélateur de la volonté de changement et de dialogue, présente non seulement chez les familles du Quart Monde, mais aussi chez de nombreux professionnels.

Les personnes pauvres qui ont participé au rapport l’évaluent d’abord en termes de communication. Le dialogue a été possible et il a été réel : « On a une autre image des gens, par exemple des juges. C’était une chance de découvrir ça et ce serait une chance pour les autres de découvrir ça ». Très vite il est apparu que la remise du rapport n’était qu’un début. Nous devons aller plus loin ensemble, à cause de la force de l’engagement qu’a suscité ce travail et à cause de l’immense souffrance des personnes pauvres. Il s’agit de droits de l’homme et non de faveurs. Ce serait une terrible humiliation de voir cet espoir, éveillé avec peine, demeurer sans lendemain.

Les associations veulent aussi consolider les liens entre elles. Ainsi par exemple, elles ont rédigé ensemble un memorandum aux candidats aux élections du 21 mai 1995.

- Les médias ont abondamment parlé du rapport. Une Université populaire Quart Monde a été consacrée à l’analyse des articles parus. Il est encourageant de constater qu’aujourd’hui, plusieurs mois après la publication du rapport, la presse y fait encore régulièrement référence, par exemple à l’occasion de colloques sur un des thèmes abordés dans le rapport.

- Du côté du monde politique, une première conférence interministérielle a été organisée, présidée par le premier ministre. A cette occasion, le ministre de l’Intégration sociale a indiqué, après inventaire des propositions du rapport, les niveaux de compétence chargés de les concrétiser.

Nous avons appris que la structure permanente demandée par les auteurs du rapport pour poursuivre et élargir le dialogue est discutée mais aucun partenaire du rapport n’a été associé à cette réflexion. Les assemblées élues des deux communautés linguistiques ont consacré un débat au rapport. Le comité Quart Monde inter-assemblées s’est réuni et est prêt à soutenir l’organisation d’une Université populaire au Parlement. Ce projet devra être relancé après les élections.

- Des thèmes particuliers ont suscité des réactions des corps de professionnels plus directement concernés.

Par exemple, ceux qui travaillent dans les structures de placement d’enfants contestent le lien, mis en évidence dans le chapitre sur la famille, entre la pauvreté et le placement. Il est vrai que la raison officielle invoquée pour le retrait d’un enfant n’est généralement pas la misère comme telle ! Cependant, deux mois après la parution du rapport, l’étude universitaire commandée par la Communauté française intitulée « Le lien familial à l’épreuve du placement » confirme les constats et analyses du rapport.

Une enquête auprès de 400 médecins généralistes a été menée, à l’initiative du mensuel « Le Généraliste », suite à la publication du rapport : elle met en lumière, comme les auteurs du rapport, une aggravation de la situation financière des patients, un accès aux soins de plus en plus difficile.

En ce qui concerne le travail et la sécurité sociale, les syndicats n’ont pas tous réagi de la même manière : les uns ont relevé la nécessité d’associer au dialogue les personnes les plus exclues, les autres ont interprété le rapport en termes d’opposition entre personnes pauvres et travailleurs, ce qui n’est évidemment pas conforme à l’analyse des auteurs.

Par ailleurs, une toute récente étude universitaire, L'inégalité des chances dans l’enseignement, apporte des arguments supplémentaires à l’analyse du rapport.

- Ce rapport est considéré comme un outil de mobilisation exceptionnel à l’échelle européenne, plus précisément par les associations européennes membres de la campagne « Faire l’Europe de la grande solidarité ». Celle-ci a organisé une journée d’étude consacrée à la pertinence d’une telle démarche au niveau européen.

Le « Rapport général sur la pauvreté en Belgique » a réussi à mettre la question de la pauvreté, et notamment la priorité aux plus pauvres, à l’ordre du jour. Des responsables politiques et des médias s’en sont saisi. Il faudra beaucoup de ténacité, d’imagination, de travail, de conviction pour avancer dans cette voie, mais celle-ci est désormais tracée.