Nouveaux espaces communautaires de lutte contre la pauvreté

François Vandamme

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François Vandamme, « Nouveaux espaces communautaires de lutte contre la pauvreté », Revue Quart Monde [Online], 131 | 1989/2, Online since 05 November 1989, connection on 06 December 2019. URL : https://www.revue-quartmonde.org/4113

Avec la perspective du grand marché de 1992, certaines politiques européennes communes sont repensées. Leurs objectifs et leurs moyens sont adaptés. François Vandamme examine ici un certain nombre de ces nouvelles orientations du point de vue des chances et des risques qu’elles présentent pour les populations en grande pauvreté.

Index chronologique

1989/2

L’étape de 1992 constitue à coup sûr dans beaucoup d’esprits un moment important de la construction européenne.

L’objectif a été un succès médiatique et politique. La date n’est étrangère à personne.

Le conseil des ministres de la CEE engrange à un meilleur rythme les décisions nécessaires à l’achèvement du grand marché. Le monde des affaires et les administrations se réorganisent, les services se déploient. Mais la population des citoyens d’Europe paraît prendre du recul. Qu’est-ce que cette étape va concrètement signifier ?

Perspectives de 1992

Il serait tout aussi excessif de « donner dans le panneau » que de relativiser à outrance l’impact de cette échéance. Côté positif, elle devrait favoriser la croissance et créer des emplois à moyen terme même si certaines restructurations nécessaires suppriment d’ici peu des postes de travail. Selon plusieurs analystes économiques, l’amélioration actuelle de la conjoncture en Europe serait déjà due à l’effet 1992 par le jeu des anticipations des entreprises qui investissent réellement. Ces perspectives vont créer des richesses, des moyens. Elles vont peut-être attiser l’inflation mais probablement davantage la « demande sociale », c’est-à-dire des demandes de hausses salariales, de bien-être, de qualité de vie, de services sociaux etc.

Le côté négatif, quant à lui, n’est-il alimenté que de supputations ? Bien que l’Acte unique1 ait organisé l’accroissement des pouvoirs législatifs du Parlement européen dans certains domaines, et facilité le processus de décision du Conseil des ministres dans ces domaines, la Communauté, dans son fonctionnement, continue à souffrir d’un « déficit démocratique ». Elle est affectée par un développement très inégal de certaines régions et ne parvient que péniblement à mettre au point des politiques qui touchent les gens lorsqu’ils ne sont pas directement concernés par une production.

Nous pensons ici aux vicissitudes de « L’Europe des citoyens » et de l’Europe sociale. Le terme de « déficit démocratique » concerne bien sûr le manque de pouvoir du Parlement européen pourtant démocratiquement élu ; mais, selon, nous, il concerne également le fait, hélas bien réel, de la persistance d’un grand nombre de personnes en situation de grande pauvreté dans les États membres et ce, malgré trente années de construction européenne.

À quoi bon chercher à relativiser ces situations humaines évidentes par des approches parcellaires, bureaucratiques ou statistiques ? Le but de cet article ne sera pas de chercher à identifier des personnes, mais bien d’interpeller ceux qui s’intéressent au projet 1992 : 1992, c’est pour qui ? Sera-ce une grande date de l’exclusion sociale ?

Nous allons analyser sous l’angle de cette interpellation un certain nombre de faits, de projets et de décisions de l’actualité communautaire. Car s’il y a une telle mobilisation politique autour du projet 1992, autant en accroître les retombées positives dans toutes les couches de la population. Cet effort en vaut la peine car l’idée d’un grand marché n’a pas de quoi rassurer ceux qui, parfois depuis des générations, savent que le grand marché peut signifier aussi exclusion, loi du plus fort, recherche excessive de compétitivité et de rentabilité.

Programmes communautaires de lutte contre la pauvreté

La lutte contre la pauvreté n’a pas été jusqu’à présent en elle-même un objectif communautaire. Elle n’est pas intégrée dans les nouvelles politiques qui ont justifié des adaptations du traité constitutif de la CEE par l’Acte unique.

Au chapitre budgétaire des dépenses sociales, la Communauté a géré depuis dix ans, outre deux programmes spécifiques de lutte contre la pauvreté, diverses actions telles l’affectation de surplus alimentaires à des organisations caritatives qui touchent des personnes pauvres.

La coordination de ces actions est le premier objectif que le Conseil des ministres a donné au troisième programme (1989-1994). Qu’est-ce que la Commission va en faire ? Il est convenu que la Communauté se proposera comme partenaire offrant un co-financement pour la réalisation, soit d’actions-modèles menées en partenariat par divers « acteurs économiques et sociaux » sur une plus grande échelle (ville, région…) que les actions-recherches effectuées jusqu’ici, soit d’initiatives proposant des méthodologies nouvelles.

Outre cela, la Commission favorisera l’évaluation de ces actions en vue de leur transférabilité dans d’autres États membres. Ce qui sera fait dans ce cadre dépendra d’une concertation entre les autorités nationales compétentes et la Commission européenne.

Sans même qu’il ait pu évaluer à sa juste portée le précédent programme européen, le Conseil a choisi ces orientations-là pour l’avenir. La Commission n’est est pas moins persuadée qu’elle a déjà favorisé, grâce à l’échange d’expériences, des partenariats dans les États membres, qu’elle a fait faire un bond en avant considérable dans certains cas aux pratiques de l’action sociale, qu’elle a favorisé la diffusion d’approches et d’analyses nouvelles. Les ministres ont donné à la Commission, avec un budget trop faible selon elle, une chance supplémentaire d’accroître en quelque sorte la crédibilité d’une action européenne.

Au demeurant, la portée de ce programme restera limitée aussi longtemps qu’il sera géré par un petit service d’une direction générale de la Commission et avec l’aide d’organismes de recherche et de consultance étrangers aux autres arbitrages dans la Communauté.

Les politiques de lutte contre la pauvreté sont-elles ailleurs ?

La lutte contre la pauvreté demande une vision plus globale centrée sur les premiers acteurs du refus de la misère que sont les plus pauvres eux-mêmes. Comment ne pas répéter ici quelques points de repère dégagés par le Rapport Wresinski au Conseil économique et social français de février 19872 :

- le besoin d’approfondir les connaissances de la grande pauvreté par des recherches notamment monographiques sur le cumul des précarités dans tous les aspects de la vie et par l’organisation d’universités populaires ;

- la nécessité de concevoir, à tous les niveaux du pouvoir, des mesures intégrées touchant simultanément plusieurs dimensions du problème ;

- l’importance fondamentale d’une représentation adéquate du Quart Monde dans les organismes où se retrouvent déjà les autres partenaires ;

- l’importance, en terme de dynamisme qu’il procure, d’une revenu garanti complété simultanément par des mesures d’insertion ;

- la nécessité de comprendre les combats quotidiens du quart monde en terme d’affirmation des droits de l’homme, indivisibles !

Un tel message n’est pas réservé aux États membres. La Communauté peut en tirer profit. Elle pourrait tout d’abord faire en sorte qu’un rapport Wresinski puisse être fait dans chaque État membre et qu’une démarche qui s’en inspire puisse être accomplie au niveau de la Communauté.

La volonté politique et une autre organisation des travaux des institutions pourraient faire de la lutte contre la pauvreté une dimension permanente de l’activité communautaire. Quelle est l’incidence sur la lutte contre la pauvreté de telle politique communautaire ? Chaque direction générale devrait s’expliquer, motiver dans ce sens ses propositions. Leur incidence financière et leur impact sur les PME sont déjà préalablement examinés. Il faut qu’un très grand nombre de parlementaires européens participent régulièrement aux travaux du Comité Quart Monde du Parlement européen dont le Mouvement ATD Quart Monde assure le secrétariat. C’est une forme de représentation, mais il en est d’autres.

Telles sont quelques propositions du Mouvement ATD Quart Monde que nous faisons nôtres. Au praticien des rouages de la Communauté qui écrit ces lignes, ces propositions ne paraissent ni irréalistes ni insurmontables. Des messages comme ceux du Rapport du 11 février 1987 et de l’université populaire européenne du 30 juin 19893, qui a eu lieu symboliquement dans les locaux du Comité Économique et Social – et il en est d’autres ! – doivent être entendus au niveau de la Communauté. S’ils ne pouvaient l’être, le « déficit démocratique » prendrait des proportions intolérables et l’on pourrait se demander à la longue s’il gêne réellement. Imaginez : des revendications en termes de droits de l’homme qui n’intéressent pas ou ne relèvent pas d’une compétence communautaire ! Le droit et les traités auraient-ils des raisons que la pensée humaine ignore ?

Est-ce à dire que les vraies politiques de lutte contre la pauvreté sont ailleurs ?

Une réforme d’envergure des programmes de cohésion économique et sociale

À cet objectif qu’a fixé l’Acte unique doivent répondre les missions des fonds structurels communautaires (Fonds régional, Fonds social européen, Fonds agricole – section orientation). Fin 1988 la Communauté les a réorganisés dans une réforme d’envergure dont l’enveloppe financière équivaut à celle du plan Marshall d’après-guerre. Au titre de cette cohésion, ils vont cofinancer des programmes destinés notamment à la revitalisation des régions rurales, des régions en déclin industriel, à l’insertion professionnelle des jeunes, à la lutte contre le chômage de longue durée. La réalisation de ces objectifs dépend de la qualité des programmes présentés par les États membres.

Un risque : se couper des plus pauvres

Exit les projets de plus faible envergure que pouvaient présenter directement à la Commission des associations qui offraient des actions concrètes d’insertion aux personnes pauvres. C’est un coup très dur pour la viabilité d’une série d’actions qui n’étaient pas assumées par les pouvoirs publics. Invoquer l’appui du Fonds social européen constituait une référence qui donnait un visage concret et humain à l’Europe.

Une chance : pousser les pouvoirs publics

Les nouvelles règles ont en revanche un effet doublement utile. Les pouvoirs publics ont à augmenter considérablement le volume de leurs mesures et programmes et doivent intégrer désormais des actions ou des dimensions qu’ils n’assumaient pas et qui peuvent être déterminantes dans la lutte contre la pauvreté. Et si l’on ne percevait pas bientôt de valeur ajoutée à ces politiques sous l’influence du plan de cohésion communautaire, cela serait ressenti comme un gâchis extraordinaire.

Selon l’arrangement politique intervenu, la réforme bénéficiera essentiellement aux pays de la Communauté qui ont des retards de développement.

Ces fonds n’en sont pas à leur première réforme. Les plus sceptiques rappellent que trente ans d’action communautaire n’ont pas réduit les écarts de développement des régions périphériques car les avantages comparatifs dans ce grand marché intérieur ne leur étaient pas tous favorables. Mais l’Espagne, le Portugal, la Grèce et l’Irlande n’ont aucun intérêt à gâcher l’offre qui leur a été faite.

S’attaquer au chômage de longue durée

L’on s’attend tout de même à des effets positifs de 1992, notamment de ces programmes sur l'allègement du chômage des jeunes si l’on parvient à renforcer l’offre et la qualité de la formation professionnelle dans ces pays, comme dans les autres, du reste. Nous y revenons ci-après. La grande interrogation porte sur le soulagement du chômage de longue durée qui a pris de graves proportions dans la Communauté. À en juger d’après l’expérience britannique, des programmes dotés de moyens importants produisent des effets positifs en termes de réinsertion mais le problème est d’enrayer les mécanismes engendrant le chômage de longue durée. Plusieurs gouvernements sont au bout de leurs possibilités budgétaires de financement de programmes spéciaux d’emploi, de réinsertion et de mise au travail.

Par la formation

L’analyse selon laquelle le chômage de longue durée est un problème de formation a plusieurs adeptes. Nous ne la discutons pas. Il convient de reconnaître les besoins immenses de formation professionnelle en Europe. On s’oriente ainsi vers un marché du travail où seules des personnes assez qualifiées réussiront à obtenir ou à conserver leur emploi. La sélection sera toujours plus sévère et cela ne peut, aux côtés du quart monde, que faire froid dans le dos. Il faut donc investir dans ce domaine.

La Commission européenne pour sa part développe ses activités et recommandations dans à peu près toutes les directions utiles avec des moyens récemment accrus mais encore insuffisants. Le public le plus défavorisé n’est pas oublié. Elle prône les partenariats nécessaires autour de l’école au niveau local. Mais la rigidité des structures administratives de ce secteur ne facilite pas les changements innovateurs pourtant souhaités par le milieu enseignant. Écoles, professeurs, entreprises et administrations se rejettent les responsabilités et le poids des efforts à accomplir. Toutes les études européennes montrent que l’on est conscient de l’insuffisance des dispositifs d’éducation et de formation dans les États membres4.

Il faut tout faire, semble t-il, pour ne pas se résigner à passer à pertes et profits les moins capables et pour prendre à un stade précoce de l’enseignement les mesures contre les mécanismes maintenant connus de l’exclusion sociale.

La question du droit à la formation

Juridiquement parlant, on a peu valorisé le droit à la formation professionnelle (cf. la Charte sociale du Conseil de l’Europe). Dans les discussions communautaires, certains pays refusent de reconnaître plus qu’il ne faut ce droit, de peur de créer parmi les citoyens des attentes que l’État ne pourrait satisfaire, ne fût-ce que pour des raisons budgétaires.

De nouvelles normes sociales européennes ?

D’ailleurs, cela a-t-il un sens, à l’horizon 1992 de proclamer des droits sociaux fondamentaux ? C’est l’impasse des travaux communautaires en cours sur un projet de Charte. Arguments économiques, sociaux et juridiques se heurtent.

À quoi bon ajouter un texte à côté de ceux qui existent déjà dans l’ordre juridique international ? Vaudra-t-il plus dans les faits que le papier sur lequel il sera inscrit ? Pourquoi craindre a priori que 1992 ne rende l’Europe sauvage ?

Le débat sur l’utilité ou l’efficacité des normes sociales (internationales) sur la croissance du commerce et des affaires est vieux comme le monde dans l’ordre juridique interne ou international5. Le poids des réglementations a-t-il freiné la croissance ? Il est indéniable que des pressions se font jour pour contourner des réglementations, notamment dans le domaine des conditions de travail et de l’environnement. Le flexibilité ne paraît pas toujours favoriser la promotion humaine ou la qualité de vie.

La Charte des droits sociaux fondamentaux n’aura vraisemblablement pas de valeur contraignante. Elle ne sera alors politiquement un succès que si elle contient un message qui n’ajoute pas à d’autres illusions. Concernera-t-elle seulement les travailleurs ? Est-ce qu’un droit à un revenu minimum fait aujourd’hui partie d’un minimum garantissable économiquement dans la Communauté européenne6 ?

La libre circulation des personnes

La Communauté repose sur quatre libertés fondamentales de circulation (marchandises, services, capitaux et personnes), qu’il serait inconcevable de ne pas assurer parallèlement. L’avancée vers un marché intérieur donne l’impression de favoriser les seuls industriels et financiers. Les progrès doivent être équilibrés par le thème de l’Europe des citoyens et la libre circulation des personnes. La Commission propose des retouches à la réglementation européenne en vue d’élargir à l’égalité de traitement et de généraliser le droit de séjour dans les États membres. Ces propositions ne sont pas sans importance pour la lutte contre la pauvreté. L’égalité de traitement s’applique à l’ensemble des avantages sociaux qui, selon la Cour de justice, ne sont pas seulement octroyés en raison de la qualité objective du travailleur mais aussi du simple fait de la résidence dans l’État membre. Par ce biais, la Cour a fait bénéficier des ressortissants communautaires de prestations (non contributives) de sécurité sociale (au sens le plus large) non couvertes par les règlements européens de sécurité sociale.

Elle a donné au concept « avantage social »7 un intérêt pratique très étendu. Le regroupement familial que permet dans une certaine mesure cette réglementation et l’accès des membres de la famille du travailleur à une activité salariée seront confirmés comme des droits qui pourront, de fait, renforcer des solidarités familiales. Selon la Cour, être travailleur, au sens de ces réglementations, n’impliquait pas de travailler plusieurs heures par jour, ce travail (« des prestations réelles et effectives ») pouvant au besoin être complété par une assistance sociale. Elle vient toutefois de décider récemment que n’est pas un travailleur une personne ayant demandé un droit de séjour pour participer à un programme de réinsertion professionnelle (aff. Bettray 344/87). Cette décision a déjà été critiquée8. Elle n’est pas acceptable du point de vue du quart monde. Elle va à l’encontre de ce qui vient d’être dit sur le droit au travail, le droit à la formation professionnelle et sur les problèmes de celle-ci et du chômage de longue durée.

Les réflexions qui précèdent à l’appui de projets et de décisions de l’actualité communautaire peuvent contribuer à faire de la lutte contre l’exclusion sociale une priorité de l’intégration européenne. L’Europe peut, au cours des prochaines années, faire progresser les actions intégrées menées en partenariat au titre de la lutte contre la pauvreté dans les États membres. Elle peut s’inspirer des démarches du Rapport Wresinski, imposer une représentation du Quart Monde au dialogue social et au Comité économique et social des Communautés européennes. Elle peut proposer les conditions d’accompagnement de prestations de revenus garantis, renforcer et réussir les politiques d’insertion des chômeurs de longue durée, faire progresser les droits de l’Europe des citoyens, fixer des droits sociaux fondamentaux en guise de fondations du projet 1992. Elle peut rendre possible l’élargissement de l’accès à la formation professionnelle. Alors la dimension sociale de l’Europe ne restera pas le thème académique qui commence à lasser. Les pauvres auront eux-mêmes fait progresser la démocratie en Europe.

1 L’Acte unique est un traité qui a, en 1987, modifié les traités constitutifs des Communautés européennes. Cf. J. De Ruyt, l’Acte unique européen , commentaires, Presses universitaires de Bruxelles (1988).
2 La documentation française, 1987.
3 Confer introduction p. 4.
4 Cedefop flash (Berlin), n° 6/89.
5 Lire par exemple deux articles sur ce thème dans Revue internationale du Travail, BIT Genève, n° 1989/4 p.463 et 475.
6 Cf. une étude L’économiste du BIT, M.G. Standing, résumée dans Droit en quart monde (Bruxelles), 1989/2.
7 article 7 du règlement n° 1612/68 du Conseil des Communautés européennes.
8 Cf. not. J. Werquin, dans un article à paraître en 1989 dans Droit en Quart Monde (Bruxelles).
1 L’Acte unique est un traité qui a, en 1987, modifié les traités constitutifs des Communautés européennes. Cf. J. De Ruyt, l’Acte unique européen , commentaires, Presses universitaires de Bruxelles (1988).
2 La documentation française, 1987.
3 Confer introduction p. 4.
4 Cedefop flash (Berlin), n° 6/89.
5 Lire par exemple deux articles sur ce thème dans Revue internationale du Travail, BIT Genève, n° 1989/4 p.463 et 475.
6 Cf. une étude L’économiste du BIT, M.G. Standing, résumée dans Droit en quart monde (Bruxelles), 1989/2.
7 article 7 du règlement n° 1612/68 du Conseil des Communautés européennes.
8 Cf. not. J. Werquin, dans un article à paraître en 1989 dans Droit en Quart Monde (Bruxelles).

François Vandamme

Conseiller au ministère belge de l’Emploi et du Travail, il est attaché social à la représentation permanente de la Belgique auprès des Communautés européennes. Depuis 1975, il est allié du Mouvement ATD Quart Monde. Il a fondé et animé le revue juridique « Droit en Quart Monde » éditée à Bruxelles. Il a publié plusieurs articles relatifs à la politique sociale des Communautés européennes.

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